河南省特大暴雨引發的城市內澇，導致鄭州市數十人死亡。隨著暴雨持續肆虐，新鄉市等城市也面臨更加嚴峻的抗災救災挑戰。一方面，此次特大暴雨的短時間降雨量屬歷史罕見，對于任何城市而言都是一場史無前例的巨災。另一方面，地方政府在應對特大暴雨時的遲滯、失誤等問題，也被很多人所詬病。面對自然災害帶來的突發公共危機，城市應急管理應該如何走出困境？

第一，城市應急管理不應對自然災害心存僥幸，低估乃至無視大自然的破壞力。盡管人類對大自然的征服取得了勝利，但是如果不敬畏大自然，就會付出慘重的代價。在估計自然災害的影響時，要做最壞的打算，最大限度地考慮危機的波及面和影響力，避免心存僥幸而釀成大禍。比如，疏散轉移市民時要考慮到哪怕干擾人們的正常生活秩序，哪怕最終的負面影響沒有那么大，也要有“十房九空”的勇氣和決心，排除萬難地執行應急管理的規定動作。

城市應急管理要堅持“十房九空”，將城市應急響應予以制度化，而不受其他因素的過多干擾。要知道哪怕是因為錯報誤報而導致的虛驚一場，也是對城市應急管理體系的一次難得的實戰演練。因此，要建立無“故”免責制，對于有關部門據實發出預警而最終沒有導致重大事故的要予以免責，避免預警部門瞻前顧后而應報不報或報而不應。如果預警部門大喊“狼來了”，但是“狼”最終沒有來，那么應急管理部門也不應“因福得禍”而被追究責任。

第二，要統籌發展和安全，暢通上下級政府之間的危機決策鏈條。黨的十九屆五中全會提出，要統籌發展和安全，把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程。在統籌安全與發展之間的關系方面，要充分認識到安全是發展的前提，沒有安全的1，發展的0再多都是毫無意義的0。如果一味考慮發展而忽視了安全，那么不安全的發展就是沒發展，甚至會是發展的倒退。我們很難做到萬無一失，但是不重視安全的發展就會一失萬無。

我們深知對于一個超大型城市，決定其運行和暫停其運行都是一項艱難的決策。但是，正所謂“將在外，君命有所不受”，如果按照逐級上報和層層下達命令的方式來進行應急響應，那么貽誤時機和信息失真等問題就會凸顯出來，并使天災成為人禍。鄭州地鐵發生乘客被困車廂而水淹的慘痛事件，同應急決策延宕有很大關系。因此，要盡可能縮短危機決策鏈條的長度、環節和時間延誤，使相關部門能夠更加高效地做出決策并回應突如其來的危機。

第三，不同部門之間的溝通、協同和聯動是城市應急管理最重要的維度之一，要從整體性治理的角度統籌各個部門齊心協力地進行應急管理。在特大暴雨來襲前，氣象部門發布預警信息，應急管理部門據此做出響應，市民企業也采取必要措施避險自救。此次氣象部門及時連發多次紅色預警，希望引起地方政府的重視并及時采取應急措施。但是，不幸的是氣象部門的預警并沒有引起人們的足夠重視，致使本應避免或減少的損失卻發生了。

政府部門之間實現應急聯動，既要明確責任邊界和分清你我，也要能夠建立共識和共擔責任使命。如果預警部門預報了警示，而響應部門及時響應，那么就是“報而有應”，而跨部門協同將使應急管理效能大為提升。但是，如果氣象部門預報了危機，而應急管理部門不及時響應，那么就會導致“報而不應”的尷尬，白白浪費了預警部門爭分奪秒而爭取的寶貴響應時間。

第四，政府要及時精準地向公眾提供應急管理信息，使公眾能夠做到防范自救。普通民眾對于降雨量多大會帶來危險往往缺乏理性判斷，也很難判斷不同來源的信息可靠性。如果政府通過冠冕堂皇的“法言法語”來進行信息傳播，那么自然很難引起民眾的注意和重視。相對來說，用人們喜聞樂見的“網言網語”進行溝通，更有助于讓人們搞清楚狀況并采取必要行動。

第五，城市可以開發在緊急時對接求助者與救援資源的開放式平臺，使人們可以在危難時刻發出求救，使有救援資源和能力的人和組織及時伸出援手。在救助熱線訴求無門的情況下，很多孤立無援的市民通過微博、微信朋友圈等渠道發出求救信號，而可以在線眾籌和共同編輯的“救命文檔”則發揮了不容忽視的作用。政府官方的救助渠道沒有發揮應有的作用，在海量訴求的擠壓下陷入崩潰。反倒是民間自發組織的“救命文檔”，通過信息匯聚、線索分發、協力維護和供需對接，讓很多人看到了希望、獲得了慰藉并得到了救助。

城市要建立平戰結合的緊急救援體系，使人們在遭遇巨災時可以有序尋求幫助。除了緊急熱線以外，12345政務服務熱線等非緊急熱線要能夠平戰轉換，迅速轉變為緊急熱線并參與救援。與此同時，智慧城市建設要能夠迅速響應需求，根據突發事件的屬性和特征實現敏捷開發和持續迭代的功能。

第六，企業特別是新興科技企業，在物資調配、物流快遞、信息互通、應急救援等許多方面都發揮了越來越重要的作用，成為城市應急管理不可或缺的一支生力軍。無論是新冠肺炎疫情防控，還是此次河南特大暴雨，很多企業都一呼百應地參與到馳援河南的行動之中。因此，要盡可能發揮這些企業的科技優勢，為它們履行企業社會責任提供陣地，并彌補政府和社會在應急管理方面的短板與不足。

第七，要平衡防災與減災之間的關系，常態時期做好防災，非常態時期才能真正減災。特別是要對保障城市生命線的關鍵設施設備進行定期檢查和不定期演練，避免用兵一時而無兵可用。比如，醫院、學校等單位的電力保障是最高級的，備用電源也要在緊急時刻能夠派上用場。但是，鄭州市部分醫院的備用電源“備而無用”，使醫院停電而不得不緊急轉移，醫護人員通過手工方式進行危重病人搶救。如果這些最需要保障和確保萬無一失的環節得不到保障，那么城市應急管理無從談起。

第八，每個人都要為自己的生命安全負責，要有起碼的防災自救意識和知識。巨災面前，不能心存僥幸，更不能麻痹大意，否則就會付出生命的代價。自助者天助，自救本身就是不添亂，也減少了其他人救助你而可能承擔的風險。與此同時，城市是人與人相互依賴的公共空間，也需要人與人互幫互助、患難與共。因此，人人都可以在力所能及的情況下參與志愿救援行動，特別是發揮自己的專長。比如，商家、旅館為無家可歸者提供棲身之地，醫務人員可以參與搶救困難人員，等等。

（作者馬亮為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授，研究方向：政府創新、數字治理與績效管理，出版《目標治國：官員問責、績效差距與政府行為》、《公共治理的向度》等著作。）