北京新機場：如何打造京津冀走廊

籌備5年之久的北京新機場，2014年將在北京城市中軸線的南端，距離天安門廣場約40公里的位置全面啟動建設。

北京市有關部門發布上述消息時稱，南中軸高速、場前聯絡線等外圍配套基礎設施建設也將同步實施。新機場的建設地點為大興區禮賢鎮、榆垡鎮，將建設4條跑道和約70萬平方米的航站樓。計劃建成日期為2018年底。

2009年1月，國務院原則確定首都第二機場（即北京新機場）選址于北京市大興區，機場一期建設用地跨越大興區和河北省廊坊市。這對首都未來整體發展，乃至京津冀地區的城鎮體系、空間布局、產業發展、基礎設施建設等將產生重大影響。

“新機場向北進入北京的交通量最終將達到每天40萬至50萬人次，相當于北京天天都開‘上海世博會’。”2013年，有關部門完成的《北京新機場綜合交通樞紐項目策劃》指出，“這對于已經非常困難的北京交通資源來說，無異于雪上加霜。這就要求北京的部分出行需求必須向河北、天津疏散，以減少進入北京的交通量。”

2013年9月，吳良鏞主持完成的《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究三期報告》（下稱《三期報告》）提出對策：以北京新機場規劃建設為契機，京津冀共建“畿輔新區”，疏解首都政治文化功能。

這為持續了半個多世紀的北京城市空間結構的爭鳴，寫下最新篇章。

《三期報告》指出，北京新機場必將進一步完善強化京津走廊，為北京城市功能和人口的疏解創造條件，特別是必將提升北京南部地區的基礎設施水平，提供更多的就業崗位。同時，河北省中部的廊坊、保定地區也將由于新機場的建設運營，獲得臨空產業發展的新機遇。

“對于北京來說，中心城區人口規模和密度的持續加大帶來的交通、環境問題，使得中心城區發展必須實施從市區轉向區域的‘走出同心圓’戰略。”《三期報告》提出，隨著國家經濟規模擴大和實現國家現代化的管理需要，在京的中央機構、央企、國家科研院所等建設需要也更加急迫，為了保證首都的政治中心和文化中心功能，需要在中心城區之外的地區

尋找合適地點，安置新增、轉移和擴建的國家機構和首都職能。

為此，《三期報告》建議選擇北京新機場周邊的大興南部、廊坊市區、固安、永清、涿州、武清等地區，成立跨省市邊界的“畿輔新區”，圍繞新機場，將部分國家行政職能、企業總部、科研院所、高等院校、駐京機構等等遷至“畿輔新區”，結合臨空產業和服務業，合理布局，使其發展成為京津冀新的增長區域，成為推動北京市、河北省、天津市發展的

新引擎。

首都的政治文化功能劃分

《三期報告》提出，“畿輔新區”是京津冀共同建設世界城市地區的發展地帶，建議“畿輔新區”設立高層次的協調、指導機構，統籌確定土地開發、基礎設施建設和生態環境保護的總體目標和戰略。

在“共同構建多中心的‘城鎮網絡’”藍圖中，《三期報告》描繪了首都地區多中心的政治文化功能空間框架，建議根據區位條件、資源稟賦，在三個空間層次合理有序地布置首都政治文化功能。

第一層次，首都政治文化功能核心區。為北京六環路沿線以內的地區（半徑15—30公里）。構建以天安門廣場為核心，以舊城為載體，南北中軸線和長安街軸線構成的首都核心政治文化功能布局構架，布置國家行政、經濟管理部門、文化中心等，集中體現首都作為國家政治和文化中心的形象。

第二層次，首都政治文化功能拓展區。為北京六環至涿密高速一線地區（半徑30—70公里）。在這一范圍內選擇幾處交通便利、自然生態環境較好的位置，由國家和京津冀共同建設首都政治文化功能新區，集中容納部分首都行政辦公、教育科研功能，為首都人口提供居住、游憩空間。

第三層次，首都政治文化功能延伸區。為涿密高速以外地區（半徑50—300公里）。這一地區將在水資源、生態環境、農產品、能源、港口運輸等方面，為首都功能的發揮提供支撐和保障。

《三期報告》認為，首都政治文化功能的拓展與空間布局調整，將是一個長期的過程。既要正視50多年來中央人民政府已形成的現實——行政用地既不能作重大搬遷，也不能原封不動地全部留在原地；要及時地、有效地、有步驟地“疏解”，分期分步地重構城市整體秩序。“這是一項復雜的系統工程，建議由中央成立特別戰略小組先行慎重研究”。

行政中心作為首都城市功能的重中之重，其規劃安排對首都城市空間的影響至為深遠。

讓北京“走出同心圓”

20世紀50年代，北京放棄了建筑與規劃學家梁思成、陳占祥提出的在西郊木樨地一帶建設新的行政中心以平衡全市發展的方案（下稱梁陳方案），選取了蘇聯專家指導制訂的以莫斯科規劃為藍本的單中心方案。此后，北京舊城被大規模拆除重建。

“我從美國歸來，1951年初上班，那個時候，梁思成先生還在等梁陳方案的消息。”吳良鏞，當年梁思成在清華大學建筑系的同事，向《瞭望》新聞周刊記者回憶，“當時已經預料到不會有任何結果，我聽到了一些風聲，就帶著學生做了一個補充方案，把天安門廣場又規劃了一下，但重點還是放在西郊木樨地一帶。”

這個補充方案的尺度大于梁陳方案，南起豐臺火車站，北至圓明園，形成一條大軸線。“這樣，新城的氣象就出來了，這樣的方案可能更容易得到采納。”吳良鏞說，“我向梁思成先生做了建議，后來北京市副市長薛子正看了方案，認為很好。可最終不了了之。方案還做了模型，可惜后來在‘文革’中全部被毀。”

此后，讓北京“走出同心圓”成為吳良鏞的一大心愿。

“文化大革命”結束后，北京市開始考慮重新編制城市總體規劃。1979年8月，吳良鏞在北京市科協作題為《北京市規劃芻議》的發言，對“徹底改造”舊城區提出批評，疾呼：“為古建筑請命！”“試想如果照有的報上所宣傳的北京‘現代化’城市的‘遠景’所設想的那樣：‘將來北京到處都是現代化的高層建筑，故宮猶如其中的峽谷’，那還得了！”

吳良鏞指出，當時北京市的規劃設想仍然是以大的舊市區為核心，以同心圓式向外發展，如果不采取真正極為強有力的措施，將來很可能發展連片，要趁還沒有形成“鐵餅一塊”的時候，趕快采取措施。

他認為，北京舊城已過于擁擠，必須疏散功能，把北京發展為多中心的城市，即在舊城外選擇適當的位置，建設有充分就業機會的新中心，使工作、生活相對平衡，盡量減少全市性的公共交通量，減輕市中心的壓力。

1999年，吳良鏞擬就世界建筑師大會《北京憲章》，并在大會上作了關于“大北京規劃”的報告。此后，在國家自然科學基金與建設部的支持下，吳良鏞主持完成《京津冀北（大北京地區）城鄉空間發展規劃研究》（即《一期報告》），提出必須改變北京“攤大餅”發展模式，直接推動了2004年版《北京城市總體規劃》修編。

北京的城市結構要從單中心轉變為多中心，這被寫入總體規劃修編的前期工作—2003 年中共北京市委、市政府組織起草的《北京城市空間發展戰略研究》的文本之中，在新中國首都發展史上，這樣的官方表述還是第一次。

這一關鍵性判斷，使得此次總體規劃修編成為北京城市發展史上令人矚目的事件。

“2004年4月，我應邀參加了北京市政府舉辦的規劃修編座談會，在四位專家中被安排在第一個發言。”肖金成向《瞭望》新聞周刊記者回憶道，“我說，單中心攤大餅已不可持續。這時，市領導插話，說我們搞了十幾個新城，不就是多中心嗎？我說，這只是一個舉措，但效果不好，因為北京的發展態勢如同瓢潑大雨，那十幾個新城，也就是十幾個碗、

十幾個盆，用它們來接是接不住的，得搞一個‘密云水庫’來接。就是說，要建一個新區，讓它能夠裝幾百萬人，可能一個還不夠，得搞兩個。”

肖金成認為，多中心的中心不是功能區的概念，它是跳出主城區之外獨立的新區，必須有重點地發展。“市領導對我的觀點沒有提出異議。”肖金成回憶，“我接著說，北京有著1.6 萬多平方公里的面積，不是不能發展第二產業，如果沒有工業，財政會受影響。但是，不能在昌平等上風上水的地方搞，應該集中在東南方向，在京津城市發展軸上的亦莊搞。”

這之后，肖金成接受北京市委托，領銜產業布局規劃研究，歷時兩月完成報告，其中提出“工業外移、雙雁齊飛”戰略，認為北京應該像上海開發浦東那樣，將工業區集中于東部和東南部，以亦莊、林河為中心，如同雙雁齊飛，形成北京經濟發展的集中和強勢區域。

“我們提出，應該把這兩個新區建設成交通更便捷、設施更完善、環境更優美、經濟更繁榮的地方，軌道交通要跳出去搞，把這兩個新區直接貫通，這樣才能形成強大的反磁力系統，吸引產業與人才集中于此，實現變單中心為多中心的目的。”肖金成說。

就在這項報告完成之際，一場圍繞中央行政功能是否需要在空間上進行調整的學術爭鳴以公開方式展開。

“可能是北京調整城市結構的最后機會”

2004年7月，時任中國城市規劃設計研究院副總規劃師的趙燕菁在《北京規劃建設》雜志上發表文章《中央行政功能：北京空間結構調整的關鍵》，指出：“由于歷史原因，中央政府一直占據著北京主城最核心的位置。中央行政職能不僅在數量上，而且在質量上對北京城市結構也有著無與倫比的影響力。很多人不會相信北京可以在不涉及中央行政功能空間調整的條件下，實現城市結構的轉移。”

北京工業大學的調查顯示，2004年在北京，僅中央機關馬上需要的用地，加起來就有近4平方公里之多。4平方公里，相當于5個半故宮的占地面積。北京中心城區的規劃空間容量已趨于飽和，中央企事業單位及其附屬功能的占地高達170多平方公里，多集中在四環以內。在這一范圍，減去道路、基礎設施、公園、學校等用地后，其余用地一半以上都和中央職能有關，而北京市政府相關的占地只有中央的1/10左右。

面對這樣的現實，趙燕菁提出，以中央行政辦公為核心的部分“首都職能”應當是此次空間調整的重點，建議在北京通州長安街延長線方向發展新的中央行政辦公區，這有利于行政職能的分期遷移和水平分工，而且，外遷機構的級別要盡可能高。

2004年10月，吳良鏞在“部級領導干部歷史文化講座”上建議：“舊城行政辦公應適當遷出，集中建設，并為舊城‘減負’。中央國家機關及北京市機關可起帶頭作用。”

他同時提出了一個跟進的策略：“舊城功能調整與新城建設規劃應配套進行，舊城服務設施應疏解到新城的中心，推動新城的發展。北京市政府機關作為表率可率先遷出舊城，避免舊城內單位的‘觀望’現象，帶動修編后的規劃實現。”

吳良鏞沒有明說要遷到哪個新城，但在《北京城市空間發展戰略研究》所設計的“東部發展帶”中，只有通州被明確安排了行政職能。

建設“雙雁齊飛”的產業新區和新的中央行政區的建議，未被寫入2004年版《北京城市總體規劃》的最后文本。

《總體規劃》的最后文本確定了分散式的產業布局：“完善以中關村為核心的一區多園式的高新技術產業布局結構。進一步整合現有各級開發區，引導工業企業向工業園區集中。與新城建設相結合，集中建設電子信息產業、汽車制造業、光機電一體化、生物醫藥等產業基地。注重發揮產業基地的輻射帶動作用，促進周邊地區相關產業的發展。”

在行政區規劃方面，《總體規劃》的最后文本提出：“保證黨中央、國務院領導全國工作和開展國際交往的需要，調整優化中央行政辦公用地布局”，“在南苑或通州潮白河與北運河沿線的地區預留行政辦公用地”。

預留行政辦公用地與外遷中央行政功能，是意義不同的表達。雖然“預留”可被解讀為存有“外遷”的余地，但在趙燕菁看來，城市結構調整的機會一旦失去就難以追回。“城市的快速發展期是調整城市結構的最佳時機。”他對《瞭望》新聞周刊記者說，“單中心城市結構易推高房價，在這個時候調結構還有利于避免房價過快增長，保持城市的競爭力。如果等到快速發展期結束時再來調結構，就可能引發不動產價格震蕩，危及整個信用體系的安全。”

2004年版《北京城市總體規劃》確定發展11個新城，并提出重點發展東部的三個新城—通州、亦莊、順義。“當時我就說，發展新城，如果集中搞一個肯定成功，搞兩個還有可能，一下子搞三個，甚至是三個以上，就不可能成功了。”楊保軍對《瞭望》新聞周刊記者說，“你搞那么多新城，表面上看，各個區縣都照顧到了，但合起來看，無法達到調整城市結構的目的，反而會攤更大的餅。”

“也不能說我們的建議一點也沒有得到采納。”肖金成說，“《總體規劃》最后確定的三個重點發展的新城，與我們提出的應該集中力量建設的兩個新區，在空間上有重疊之處。但是，力量分散了。”

在三個重點發展的新城中，趙燕菁期待被設為中央行政新區的通州被預留了100萬人口規模的發展空間，它的規劃功能與中心城同構，面對中心城“一餅獨大”的競爭，迅速成為接納中心城外溢人口的超大“睡城”。

“無論是1992版總體規劃的14個衛星城，還是2004版總體規劃的11個新城，在空間布局上均以天安門廣場—南北中軸和長安街的交點—為中心‘向心圍合’布局。”2013年2月，北京市城市規劃設計研究院發布的《北京城市空間結構調整的實施效果與戰略思考》指出，“在這種空間結構下，任何外圍的環繞、均衡、分散發展都會進一步強化單中心的結構。”

這份報告同時指出：“在全市統籌協調力度不足、區縣經濟分散發展的背景下，這些年投入的經濟社會要素（包括中關村國家優惠政策）在空間上過分分散，目前全市規劃有各類產業功能區120多個，其中國家級開發區3個、市級16個，頒布的市級文化創意產業集聚區30個，商務金融區21個。這些產業功能區圍繞中心城布局分散，發展重點不集中，不但不能推動空間結構的戰略調整，反而會進一步強化中心城一心獨大的地位。”

“我贊成集中力量建設‘畿輔新區’，這可能是北京調整城市結構的最后機會了。”楊保軍對《瞭望》新聞周刊記者說，“那里靠近機場，完全可以把為全國和為國際交往服務的部分中央職能轉移到那里，隨著中國綜合國力的進一步增強，處理國際事務增多，那里還能夠為國際機構的進駐提供空間。”

“我很擔心，如果選在正南方向的新機場附近搞，而不是選在東南方向的京津塘發展軸上搞，會不會使得北京的南部地區也連成一片，把大餅攤到河北固安？”肖金成說，“另一個擔心是，北京的生態已經很脆弱了，如果新區再聚集產業和人口，北京市的生態會不會更加惡化？交通會不會更加擁堵？”

（本文摘自王軍著《歷史的峽口》，中信出版社，2015年7月。文章原題《“畿輔新區”懸念》，現題及小標題為編者所擬。經授權，澎湃新聞轉載。）