? 陳家建、趙陽

中山大學社會學與人類學學院

(本文原載《開放時代》2020年第5期)

【導讀】科級干部是縣政的重要基礎。他們直接接觸鄉土經濟、社會與政治，又與一縣治理的全局性問題連接在一起，起著承上啟下的關鍵作用。但是，“科級天花板”的存在，使得科級干部的工作動力受到減損，進而產生了影響縣域治理的特殊政治生態。本文作者在對西部G縣的案例分析之后發現，所謂“科級天花板”，是大量基層干部成為科級干部較早，但晉升為處級干部的幾率較小的干部滯留現象。“科級天花板”的主要原因在于，地方政府組織的結構性限制使得本地科級干部的晉升空間有限，干部下派制度則進一步壓縮了縣域科級干部的晉升幾率，而干部“四化”的管理導向，又使得年輕公務員快速進入科級序列，進一步造成了科級干部的滯留。在科級晉升問題出現之后，資深科級干部的工作動力受到極大影響，縣域政治生態創造出具有地方性的隱性干部晉升階梯，使得晉升環境更加復雜。同時，科級干部熟人化的現象更加突出，使得縣域政治生態持續發生隱秘變化。

本文原發表于《開放時代》2020年第5期，轉自“縣域研究中心”。為便于閱讀，此處摘錄主要內容。僅代表作者觀點，供諸位參考。

“科級天花板”：

縣域治理視角下的基層官員晉升問題

層級結構是科層組織的核心特征之一，層級越高的崗位行使的組織權力越大，所享有的待遇也越高。級別的設置及晉升，是科層組織對成員進行管理的關鍵手段。在中國，官僚體系的歷史久遠，影響至深。從官僚體系形成的早期開始，官員的級別與晉升問題就非常重要，并且衍生出了多種制度，如二十等爵制、九品中正制、課考晉升制等。

時至今日，中國的官僚體系已幾多變遷，組織結構與運行機制不斷調整，但晉升與層級管理始終是科層體系的核心。與傳統社會的政府組織相同，層級對于今天的官員仍然至關重要。數量龐大的公務員群體，他們的政治待遇、經濟收入、社會地位、組織權力等各方面都與晉升的級別直接相關。而且，作為公共治理的主體，公務員群體的行為邏輯直接影響到國家治理，因此，科層組織的晉升問題決定了公務員的行為邏輯，也關系到公共治理。

本文聚焦于官員群體（而非個體）的晉升問題，并且從縣域治理的結構分析其原因及其影響。在縣域層面，政府本身的級別不高，但權責繁重，公務員群體龐大。治理結構的特點導致縣域公務員群體晉升問題突出，其主要表現是“科級天花板”，即絕大部分公務員最高的晉升層級是科級，提升到縣處級的概率微乎其微。因此，本文用“科級天花板”作為典型現象，概括縣域治理 中的晉升問題。理論上，因為晉升崗位的稀缺， 每一層級都會面臨晉升天花板問題。但是，高層級的晉升天花板涉及的主要是組織內部管理的問題。而縣域則不同，作為基層政府，受到上下多重規則約束，層級晉升問題更為復雜；而且，縣域官員直接面對民眾，是基層治理的主體，因此，“科級天花板”問題超越了組織管理本身，影響到整個基層治理體系。

文化縱橫B站欄目全新上線

長按二維碼觀賞深度且有趣的視頻

▍如何發現官員晉升的密碼——以西部G縣為樣本

中國縣域眾多，縣域中的公務員多達數百萬。作為一種嘗試性探討，本研究以一個縣域作為樣本入手，分析該縣官員群體的晉升問題及其對基層治理的影響。

本研究關注的是西部地區的G縣。因為此類調研的難度大，以G 縣作為樣本，主要是出于研究可行性的考慮。客觀來看，G 縣在整個中國的縣域治理中也具有典型性。截至2018 年，G 縣共有 70 多萬人，轄區近2000 平方公里。在產業結構方面，G 縣的農業和工業都較為發達，城市化發展水平也較高，涵蓋了縣域治理中主要的經濟社會形態。

在組織設置方面，G 縣共有38 個鄉鎮和1個街道辦事處。在縣級部門中，共有黨委機構 19 個，政府機構28 個。根據G 縣編制管理部門的統計，全縣共有公務員（包括參照公務員法管理的事業單位人員）編制 2800 個，編制占用數在 95％以上，空編不足 100 個。同時，在黨政系統中，還有事業編制人員，他們雖然不是公務員身份，但承擔了公務員的工作，這類事業編制共有2400 個左右。總體來看，G 縣在黨政系統工作的在編人員，占全縣總人口的0.59％。

對于官員晉升，既有研究多是關注個案，而且多是關注晉升成功者的經驗，主觀印象過重，難以客觀評價。為了研究G 縣公務員群體的整體情況，筆者搜集了全縣從 2013 年到 2017 年的晉升數據。所謂晉升，是指G 縣黨政系統編制內人員的級別提升，包括從股級到副科級，從副科級到正科級，從正科級到副處級，從副處級到正處級。按照上述研究規則，共獲得 385 個晉升案例。相關晉升數據涵蓋了晉升者的年齡、性別、學歷等個人因素，也涵蓋了級別和崗位的變化情況。從這些晉升數據中，能夠比較全面地認識當前縣域治理中公務員群體的晉升情況。同時，為了重點剖析，筆者集中調查了G 縣H 鎮的編制內人員情況，并搜集了相關的履歷，對基層公務員晉升情況作案例分析。在整個資料搜集的過程中，筆者進行了訪談和參與觀察的研究，以期對基層公務員有生動詳實的認識。

▍“科級天花板”效應：科級干部的過早進入與過長滯留

作為縣域公務員晉升問題的集中表現，“科級天花板”體現在三個方面：科級進入時間早，再晉升概率低，停留時間長。三個方面共同導致了基層公務員級別晉升的天花板效應，也是科級晉升問題有別于其他層級的不同之處。

（一）科級晉升時間

在當前的公務員管理體系中，獲得正式編制的行政事業單位人員，級別是從一般的科員開始。而只有獲得科級職務（包括副科級、正科級），才能成為領導干部。雖然縣級部門中設置了股作為內設二級機構，但股級并不是正式的干部序列，股長也并非領導身份。因此，科級的晉升對官員而言是初始階梯，對公務員晉升的研究也應該從科級開始考察。

在當前的縣域治理中，科級的晉升時間呈現年輕化的趨勢，即公務員進入科級干部序列的時間早。這一趨勢在一些學者的研究中被注意到， 比如，周黎安等人認為，為了形成更長的激勵周期，領導干部年輕化是政府組織中人事管理的趨勢。G 縣的實際情況印證了這一理論預測。

根據G 縣的晉升統計，自 2013 年開始，在所有公務員的晉升情況中，不同年齡組的數量差異較大。副科級的晉升以“80 后”最多，正科級的晉升以“70 后”最多。性別差異也很明顯，男性的晉升數量遠多于女性，但性別的差異隨著年輕化而縮小。比如，“60 后”的男女晉升數量比是8.5：1，“70 后”是5.8：1，而“80 后”只有2.2：1。雖然上述晉升數據并不能全面反映性別問題，但在基層公務員隊伍中，女性干部數量增加是明顯趨勢。

從年齡方面我們可以看到一個整體的趨勢。據統計，首次晉升到副科級的平均年齡是39.7 歲，首次晉升到正科級的平均年齡是 43.5 歲。從發展趨勢來看，近年來新考入黨政系統的公務員都至少具有大學學歷（指本科及以上學歷）。如果將具有大學學歷的公務員單獨統計，可以發現干部年輕化的趨勢更為明顯。具有大學學歷的公務員，首次晉升到副科級的平均年齡是 35.2 歲，首次晉升到正科級的平均年齡是39.3 歲（見下表）。

而且，越年輕的群體具有大學學歷的比例越高，“80 后”當中具有大學學歷的公務員占85.3％。學歷的提升給公務員晉升帶來了明顯的優勢，大學學歷相比于非大學學歷，首次晉升副科級的年齡快了 4.5 年，而晉升正科級快了3.8 年。因此，可以預見，由于近年G 縣公務員隊伍學歷整體提升，其進入科級序列的時間也可能隨之提早。

（二）科級停留時間與晉升概率：從科級到副處級

在這些晉升數據中，從G 縣本土成長起來的公務員只有1 人成功晉升到副處級，其晉升的路徑是從城關鄉鎮黨委書記調動到縣委辦公室擔任主任，再晉升為縣委常委。雖然有一個成功案例，但普通公務員普遍認為，成為副處級干部的機會微乎其微，大多“不做幻想”。幾千名編制內人員中僅有1 人晉升副處級，可以認為對于縣域中絕大多數公務員而言，科級明確就是“ 天花板”。

在中國的干部管理體制中，雖然有較為明確的任期制度，但實際上，人事調動實行彈性機制， 基層公務員在一個崗位上的任職時間可長可短。在縣域當中也是如此，基層公務員的任期并不穩定。在研究中，筆者選取了H 鎮所有副科級及以上的干部作統計，考察其崗位任職時間。

2018 年，H 鎮共有11 位正科級和副科級公務員在職，其進入副科級以來的平均任職年限（不包括現職）可見下表。從數據上看，科級官員的崗位數量和任職年限各有不同，最多的一位任現職以前在科級層面擔任過4 個崗位的職務，最少的一位只有 0 個，即剛從普通公務員晉升到副科級。總體而言，該鎮基層干部的科級崗位任職年限平均為2.8 年。

從近年來科級干部的晉升情況可以看出，從副科級到正科級的平均停留時間為 3.8 年，從正科級到職業生涯結束 的平均停留時間為 16.5年。如果是有大學學歷的公務員，從副科級到正科級的平均停留時間為 4.2 年，從正科級到職業生涯結束的平均停留時間長達 20.7 年！

按照科級崗位平均 2.8 年的停留時間計算，則從副科級到正科級平均需要經歷 1.4 個崗位，從正科級到職業生涯結束平均需要經歷5.9個崗位。從公務員晉升的規律來看，從副科級到正科級一般有兩種晉升路線：

（1）在鄉鎮提拔的副科級干部一般是副鎮長，然后晉升為鎮黨委副書記，再晉升為鎮長（正科級）；

（2）如果是縣級部門下派到鄉鎮的副科級干部，大多是擔任鎮黨委副書記，然后晉升為鎮長。

因此，鄉鎮成長的干部從副科級到正科級需要經歷2個崗位，而縣級部門下派到鄉鎮的干部從副科級到正科級一般是經歷1個崗位，綜合而言，從副科級到正科級的幾年時間中，經歷1.4 個崗位是平均情況。而從正科級到退休，干部經歷的崗位較多，職業生涯也較為復雜，對縣域的組織生態影響巨大。

總體而言，由于進入科級序列的時間早，而晉升到副處級的概率又極低，必然造成在科級停留的時間很長，需要經歷的崗位很多，這是縣域治理中“科級天花板”的突出表現。

相比其他層級的晉升天花板效應，“科級天花板”更為突出，對公務員及整個官僚體系的影響更大。在高一層級的政府組織中，雖然也可能存在“處級天花板”甚至“廳級天花板”的晉升問題，但處級及以上級別畢竟要從科級晉升而來，進入處級或廳級的時間不會太早，停留在處級或者廳級的時間也不會太長。因此，對于其他層級而言，“天花板”只是晉升概率低的問題，而縣域中的“科級天花板”問題不僅表現為晉升概率低，還出現了停留時間長，崗位輪換多的現象，這就對整個基層治理體系造成了更為復雜的影響。

(點擊上圖讀解《文化縱橫》8月新刊)

▍“科級天花板”的成因：組織結構與人事體制

縣域治理中的“科級天花板”是什么原因造成的呢？綜合而言，有三方面的重要因素：政府組織的結構性限制、人事下派機制與干部年輕化的管理導向。

（一）組織內的崗位結構限制

科層組織的層級結構特點是越到高層級的崗位越少，晉升的概率也會越低，因此，結構性的限制是造成“科級天花板”的基本原因。在政府組織中，科級晉升的結構性限制非常明顯。黨政系統中的公務員和事業單位的編制內人員都具有晉升的機會。G 縣總共有編制內人員5200 人左右。在崗位設置方面，作為一個典型的縣域，G縣的科級崗位有數百個，縣處級崗位則非常少。從組織結構的層面可以測算，所有黨政系統當中的編制內人員成為科級干部的概率為12.5％ 至13.5％之間；如果排除晉升概率很低的事業編制人員，則所有公務員成為科級干部的概率則可以高達25％。科級干部再晉升的概率則非常低， 他們晉升到縣處級的概率為 3.1％至 3.4％。顯然，不僅不同層級的崗位數量不同，晉升概率的差別也非常大。可以看出，G 縣普通公務員在職業生涯中成為科級官員的機會相對較多（有大學學歷的人晉升概率更高），而從科級再想“進步” 到縣處級則非常難了。而且，不僅晉升到縣處級的概率非常低，其晉升渠道也非常特殊，這與當前人事下派的組織管理體制有關。

（二）人事下派管理體制

如前所述，從科級晉升為縣處級的概率只有3.1％至3.4％。而這非常有限的晉升機會也并不完全屬于本縣的科級官員，大多數晉升機會其實是分配給了市級部門。

縣處級領導的任免權在地級市。縣領導或者是由本縣科級干部晉升，或者是由市級部門下派，或者是其他縣的領導調動到本縣；其他縣的領導也必須由晉升產生，所以前兩種情況就是縣領導產生的主要途徑。以2018 年G 縣在任的9 位縣委常委領導為例，由市級部門科級干部晉升的有7 位，而由G 縣或周邊縣科級干部晉升的只有2 人。因此，可以看到，大多數縣處級領導崗位的產生途徑都是由市級部門（甚至省級部門）下派， 從本縣的科級干部晉升而來的比例較低。科級干部非常少的晉升機會還主要被市級部門占據，加劇了結構化的晉升困境，這也是“科級天花板”形成的重要原因。

（三）干部“四化”的管理導向

為什么公務員進入科級的時間變早了？這與近年來干部年輕化的管理導向有關。地區間競爭是中國發展的關鍵因素，而競爭的核心是對官僚隊伍形成有效的激勵，其中，最有效的激勵就是晉升。晉升的激勵基本上是正向的，級別一般都是提升，很少出現級別降低。因此，提供晉升機會是對公務員隊伍形成有效激勵的基礎。黨章就明確提出，“努力實現干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業化（簡稱“四化”）。黨重視教育、培訓、選拔、考核和監督干部，特別是培養、選拔優秀年輕干部”。“四化”當中，年輕和高學歷是最容易識別的標準，也是基層人事管理的具體指標。

這一政策導向產生了多方面的影響。年輕化、知識化導致基層隊伍的變化，近年來，大學學歷已經成為進入公務員隊伍的門檻。而且，高學歷的人晉升較容易，基層公務員不僅讀大學，讀研究生的比例也逐步提高。高學歷年輕人較快提升到科級職務，整體上提前了縣域公務員進入科級序列的時間。一般而言，年齡大的本土干部更專長于處理本地的復雜問題，擺平地方勢力，這類干部一般都是男性；而年輕的高學歷干部，更適合執行上級的政策，落實制度法規，這類干部的性別差異小。

（四）“科級天花板”的基本原理

從上述分析中，我們可以概括“科級天花板” 的形成過程。

需要注意的是，三方面的因素對于形成“科級天花板”的影響維度不同，科級干部的意見評價也不同。組織結構的限制是基礎性的因素，而干部下派和干部“四化”的人事管理體系是動態發展的因素。在G 縣，科級和處級崗位的設置基本穩定，處級崗位的高度稀缺性決定了從科級到處級的晉升概率極低。

總體而言，上述三方面因素對整個政府體系都有影響，縣級、地市級也受限于組織結構和人事管理體制，形成晉升天花板。但需要強調的是，縣域基層承載的這三方面壓力最大，所造成的晉升天花板問題也最明顯。干部層層下派，縣域中的科級干部沒有再下派的空間，其晉升機會實際是被上級層層剝奪了；干部年輕化造成的晉升壓力也是科級首當其沖，因為科級是干部的門檻，可以直接任命，沒有任何前置的級別要求，不像處級、廳級等一般都需要層層提拔，有緩沖的空間。因此，可以看到，組織結構、干部下派、干部“四化”三個方面因素在基層同時存在與不斷累積，造成了“科級天花板”的突出問題。

▍“科級天花板”與縣域政治生態

公務員群體是公共管理的主體，其晉升機制極大影響官員的行為邏輯，從而也會影響縣域的治理，關系重大。這種影響凸顯在兩個方面：縣域治理的激勵問題、官員群體的社會網絡。

（一）激勵問題與地方性晉升階梯

科級停留時間長，再晉升概率低，必然造成部分基層官員的激勵弱化，工作積極性降低。激勵弱化的現象在不同年齡周期呈現出明顯變化。年輕的干部晉升較快，工作積極性高，但到了正科級干一兩個崗位后，因為再晉升到處級崗位的可能性極低，科層體系升遷所帶來的激勵急劇衰減，造成“老資歷”干部的工作積極性明顯降低。這樣的現象在很多鄉鎮政府較為常見。

為了盡量提升激勵效果，縣域治理中設置了大量的隱性晉升階梯，形成了各具特色的地方化晉升模式。所謂隱性晉升階梯，是指正式制度規定以外的，實質上起到激勵效果的晉升資源。正式制度規定的晉升，只反映在職務和級別兩個方面（二者高度重合），但實際存在的晉升資源，則可能包括部門權力、部門財力、工作難度、問責風險等各方面。這些因素并不反映在正式的人事管理制度中，卻是官僚體系中的“默會知識”。在縣域治理中，這類隱性晉升階梯更為復雜，不僅夾雜了權力、資源、風險等組織運行因素，還融合了很多地方性要素，形成了一套交錯運行的晉升機制。地方化的隱性晉升較少被學界關注，因為每個縣域都不同，難以形成普遍化的運作機制。但這種運作方式對縣域治理有非常重要的影響， 是關注基層治理必須要重視的問題。

在G 縣，最重要的隱性晉升規則是地理空間與職位級別交錯，形成正式制度以外的地方性晉升機制，從而為科級干部提供了多樣化的潛在激勵。G 縣的這套隱性晉升體系，在官員進入正科級序列后開始形成，因為進入正科級后再晉升的機會微乎其微，需要從正式的晉升體系轉為非正式的隱性晉升，這樣才能在一定程度上增強對干部群體的激勵（見下圖）。

隱性晉升階梯存在空間與職務兩個維度。空間可以分為三類：山區、平原、城郊。地理空間的意義重大，這出于工作和生活兩方面的原因。工作方面，城郊鄉鎮經濟發達，財政資源多，鄉鎮干部也多，在這樣的鎮當領導，權力顯然更大，地位也更高；而山區鄉鎮錢少人少，領導權力也

小。

職務層面，正科級以鄉鎮長和鄉鎮黨委書記為兩類主要崗位，黨委書記的地位比鄉鎮長高， 也是下一步晉升的前提條件。地理空間與崗位層級形成嵌套關系，形成了 G 縣的隱性晉升階梯。副科級干部晉升到正科級，先在山區鄉鎮擔任鄉鎮長，然后到平原鄉鎮和城郊鄉鎮擔任鄉鎮長。在這之后，又會調動到山區鄉鎮擔任黨委書記，再到平原和城郊鄉鎮擔任黨委書記。在城郊鄉鎮擔任黨委書記之后，會進入縣級部門擔任局長，完成科級干部的職業生涯。在此情形下，可用于激勵的要素增加， 能夠在一定程度上緩解“科級天花板”造成的激勵弱化的問題。

當然，不是所有干部都會經歷完整的上述過程，但作為一種典型的升遷路徑，在縣域的科級干部中獲得了認可。干部晉升隱性階梯的問題，學術研究和國家政策都予以關注，并多有批評。隱性階梯的存在確實阻礙了干部的晉升，僵化了用人制度，但以往的研究只看到其負面作用，而沒有注意到這樣的機制與基層干部的晉升問題有關，是“科級天花板”壓力下所衍生出的地方人事體制，有其特定的功能。在G 縣這樣的縣域，正科級干部再晉升機會渺茫，地方化隱性階梯的設置提供了潛在的激勵，能夠調動科級官員的工作積極性，可以說是縣域治理的必要成分。

（二）同級互動與干部群體熟人化

如前所述，基層公務員在科級停留時間長， 崗位輪換多（都是在本縣內部輪換），由此造成科級干部之間有大量的橫向交往機會。雖然在橫向聯系中，工作關系是主體，但它也提供了社會關系發展的機會。二三十年的科級干部職業生涯中，開會、“搭班子”、培訓、業務配合等各種渠道，都強化了基層干部間的社會交往，形塑了縣域內部密集的社會關系網絡，讓科級干部之間形成了一個“熟人社會”。縣域內的科級干部，大多相互熟識，不論其籍貫是否在本縣。特別是正科級干部之間，由于長期的同級互動，建立了豐富的社會關系。

這樣的熟人化群體對基層干部開展工作影響很大，部分工作的完成實際上要借助私人關系。因為“科級天花板”的存在，科級干部群體普遍崗位經歷豐富，熟悉黨政系統的地方性知識。這樣的熟人化干部群體，是縣域治理中穩定的“吏”，難以外流和再晉升。

“熟人化”是縣域中科級干部有別于其他層級官員的明顯特征。更高層級的官員間雖然也有社會關系，但社會網絡的范圍相對較小，僅限于少數人，大多數公務員之間都只有工作關系；而科級干部在不大的縣域范圍內長時間、高密度互動，形成了一個龐大的熟人群體，對縣域的治理機制產生重要影響。以往有研究關注到了縣域干部群體中的裙帶關系，并從親屬、同鄉、同學等社會聯系網絡出發解釋了裙帶關系的運作機制。實際上，除了傳統的社會關系，同級互動對干部熟人化的影響也非常大。“科級天花板”會對社會關系網絡產生增進效應，促進熟人群體的形成，這是縣域政府晉升機制帶來的獨特影響。

▍“科級天花板”的無解悖論

對政府組織的理解需要回到對官員行為邏輯的理解。官員既是組織角色的承載者，也是具體的個人，嵌入于各種社會關系之中。既有的政府研究大多是研究組織層面的因素，對個體關注較少。

通過實證分析，可以看到在當前的縣域治理中，存在明顯的“科級天花板”現象。因為政府組織的結構性限制，導致縣域中的干部從科級晉升到縣處級的難度極大。而干部下派的制度，又極大壓縮了晉升縣處級的空間。同時，干部“四化” 的管理導向，讓大量的高學歷年輕公務員快速進入了科級序列。在這三方面因素的影響下，科級干部晉升時間早，但再晉升概率低，在科級崗位上停留的時間很長，而且崗位輪換較多。“科級天花板”影響了基層干部的激勵機制與群體關系。首先，因為科級晉升問題，造成資深的科級干部工作動力弱化，為了增加激勵，縣域政府增設了許多地方化的隱性階梯，讓晉升非正式地復雜化。其次，長時間停留在科級，并且崗位輪換多， 織密了基層官員的社會關系網絡，造成基層干部熟人化的社會現象，并且嵌入于正式的工作關系中。

晉升問題關涉基層治理的諸多方面。國家治理體制越來越強調基層官員的執行力，使得人事下派和干部“四化”動態增強。在此情形下，縣域中的天花板問題愈加明顯。由此也產生了一種悖論，即科層管理體系越來越嚴格，但基層干部群體卻因為晉升問題變得更地方化。基層因為沒有再往下轉的空間，總是各種治理矛盾的累積點，縣域中的晉升問題也是如此，其形勢變化需要更多研究的關注。

原標題：《入局即出局 “科級天花板”底下的官場悖論 | 文化縱橫》