受新冠疫情沖擊與世界能源生產(chǎn)大國博弈影響，國際油價(jià)大幅下跌。布倫特（Brent）期貨油價(jià)從1月20日的65.20美元/桶一度跌至4月下旬的20美元/桶水平，此后逐步回升穩(wěn)定在40-45美元/桶水平。國內(nèi)外機(jī)構(gòu)普遍預(yù)測，低油價(jià)將持續(xù)1-2年時(shí)間。

在國際油價(jià)大幅下跌的同時(shí)，美國、印度等石油消費(fèi)國紛紛表態(tài)將加大原油儲備。作為全球最大的原油凈進(jìn)口國，中國增加石油儲備的“窗口期”顯現(xiàn)，應(yīng)加快建立健全多層次的石油儲備機(jī)制，推進(jìn)石油儲備基地建設(shè)，支持石油儲備裝備及技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展，提升戰(zhàn)略儲備能力。

 “低油價(jià)”凸顯中國原油儲備能力不足

中國戰(zhàn)略石油儲備能力未能達(dá)到國際能源署（IEA）規(guī)定“達(dá)標(biāo)線”。

隨著改革開放逐步深入，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速，對石油的需求量逐年加大。2003年國際油價(jià)走高，中國原油進(jìn)口量也開始大幅攀升，石油儲備基地籌建進(jìn)入實(shí)施階段。2006年10月，中國首個(gè)國家石油儲備基地——鎮(zhèn)海基地建成使用。2008年，《國家石油儲備中長期規(guī)劃（2008-2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》）正式發(fā)布。

根據(jù)《規(guī)劃》目標(biāo)，至2020年底中國應(yīng)完成國家石油儲備庫前三期工程建設(shè)，形成8500萬噸原油儲備能力。但實(shí)際建設(shè)進(jìn)度較慢，預(yù)計(jì)2020年前二期工程約4000萬噸原油儲備能力可建成投產(chǎn)。2019年中國原油對外依存度達(dá)72.6%，全年原油凈進(jìn)口量約5億噸，參考國際能源署（IEA）90天凈進(jìn)口量的原油儲備標(biāo)準(zhǔn)，中國需要儲備1.2億噸原油，儲備能力尚有較大缺口。

圖1 中國石油戰(zhàn)略儲備發(fā)展歷程 數(shù)據(jù)來源：wind，賽迪智庫整理，2020,09

中國石油儲備以政府為主，商業(yè)儲備占比亟待提升。中國石油儲備體系是以政府為主導(dǎo)的三級管理模式，即國家能源局（國家石油儲備辦）負(fù)責(zé)頂層的儲備政策和規(guī)劃，代表政府決定收儲規(guī)模和動用石油儲備；國家能源局下設(shè)的國家石油儲備中心負(fù)責(zé)國家石油儲備基地的建設(shè)和管理，承擔(dān)戰(zhàn)略石油儲備收儲、輪換和動用任務(wù)，同時(shí)監(jiān)測國內(nèi)外石油市場的供求變化；戰(zhàn)略儲備基地運(yùn)營和原油收儲投放責(zé)任則委托給基地。

商業(yè)儲備占比較低，且既有儲備能力也是以中石油、中石化等大型國有企業(yè)為主，民營企業(yè)參與度不高。一方面，盡管中國民營石油倉儲量能力較大，但儲存條件較國家石油基地條件還有所欠缺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國民營企業(yè)石油倉儲能力已超過2億噸，數(shù)倍于已建成國家戰(zhàn)略儲備能力，但民營油庫普遍規(guī)模較小，而且所處的位置大多不能停靠大型油輪，石油倉儲利用率較低。另一方面，但由于資格審批、外匯管制、安全監(jiān)管、價(jià)格波動等方面的原因，民營企業(yè)儲油意愿也不強(qiáng)。

國外石油戰(zhàn)略儲備經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

根據(jù)國際能源署協(xié)議要求，成員國需擁有不少于90天石油凈進(jìn)口量的戰(zhàn)略儲備。發(fā)達(dá)國家基于“國家+企業(yè)”儲備體系、動態(tài)管理等方面的做法，實(shí)際庫存量普遍高于該標(biāo)準(zhǔn)。這些國家在低油價(jià)時(shí)期加大石油儲備，油價(jià)較高時(shí)動用儲備石油平抑國內(nèi)油價(jià)，有效保障了國內(nèi)物價(jià)穩(wěn)定和能源安全。

各國普遍采用“國家+企業(yè)”石油儲備體系。國家（公共）儲備主要為國家直接投資運(yùn)營和國家出資委托企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略儲備，石油所有權(quán)屬于國家。企業(yè)（商業(yè)）儲備是指企業(yè)所承擔(dān)的社會責(zé)任儲備，石油所有權(quán)屬于企業(yè)。

如表2所示，主要發(fā)達(dá)國家石油企業(yè)實(shí)力較強(qiáng)，商業(yè)儲備占比較高。美國石油儲備能力全球第一，其石油儲備領(lǐng)域市場化程度高，專業(yè)石油公司和服務(wù)公司眾多。

即便國家儲備也是由美國能源部制定總體規(guī)劃后，采用市場招標(biāo)的方式委托企業(yè)進(jìn)行石油儲備采購、管理。高度依賴進(jìn)口的日本，采用政府為主、官民一體的石油儲備體系。日本通過《石油儲備法》明確民間石油儲備的責(zé)任義務(wù)，如界定具有儲備義務(wù)的石油經(jīng)營者、義務(wù)儲備者的最低儲備量、儲備油種類等。

表2 國際能源機(jī)構(gòu)成員國石油庫存天數(shù)及商業(yè)庫存占比 數(shù)據(jù)來源：wind，賽迪智庫整理，2020.09

各國石油儲備普遍實(shí)行動態(tài)管理經(jīng)驗(yàn)

從石油儲備動用原則看，“保安全”“平價(jià)格”是石油儲備的主要目的。美國規(guī)定當(dāng)緊急事態(tài)發(fā)生造成原油供應(yīng)顯著減少，或緊急事態(tài)導(dǎo)致油品價(jià)格大幅上漲，可能對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響時(shí)，可動用國家石油儲備。日本石油儲備在動用方面分為兩個(gè)層次，在國內(nèi)石油供應(yīng)短缺或中斷的情況下，首先調(diào)整民間石油儲備義務(wù)來緩解供求矛盾。如果供需形勢依然嚴(yán)峻，再動用國家石油儲備。此外，利用國際油價(jià)波動進(jìn)行“吸、放、儲”，實(shí)現(xiàn)“以油養(yǎng)油”，降低石油儲備成本也是較為常見的作為。如美國規(guī)定戰(zhàn)略石油儲備最低保有量，利用多余庫容參與國際石油市場交易，賺取利潤。

各國政府儲備資金主要由政府財(cái)政承擔(dān)

從石油儲備建設(shè)資金和石油收儲資金主要來源看，大多國家由財(cái)政撥款支持，但具體流程有所差別。如美國由財(cái)政部門直接撥款，承擔(dān)戰(zhàn)略石油儲備的全部費(fèi)用，其中超過四分之三的費(fèi)用用于購買石油，其他用于倉儲設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和管理費(fèi)用。法國的儲備經(jīng)費(fèi)同樣由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，并由國家實(shí)行絕對控制。政府不為企業(yè)的商業(yè)石油儲備提供任何財(cái)政支持。日本則是由政府通過對進(jìn)口原油和成品油征收石油稅的方式予以保障。與其他國家不同的是，德國的政府儲備資金是將相關(guān)費(fèi)用加在成品油零售價(jià)格中轉(zhuǎn)嫁出去，最終由消費(fèi)者承擔(dān)，并在加油站的銷售憑證（發(fā)票）上注明。

政策建議

從近期看，為把握國際油價(jià)低位窗口期機(jī)遇，中國應(yīng)出臺相關(guān)政策，提升石油儲備能力，增加原油需求。

一是考慮到石油儲備設(shè)施建設(shè)周期較長，當(dāng)前應(yīng)充分發(fā)揮商業(yè)儲備的作用，建議以政府租賃方式激活民營石油倉儲閑置資源，并逐步通過法律手段和稅收優(yōu)惠政策使民營企業(yè)提升儲備能力與意愿。

二是將老齡大型原油輪或成品油輪改建為海上浮式儲油設(shè)施，并加快生產(chǎn)一批海上儲油模塊，快速形成石油儲備能力。三是鼓勵(lì)有條件企業(yè)結(jié)合市場需求通過技術(shù)改造相機(jī)從煤頭化工、氣頭化工轉(zhuǎn)變?yōu)橛皖^化工，利用低油價(jià)降低生產(chǎn)成本。

從中長期看，中國應(yīng)加快提升石油儲備能力建設(shè)，完善石油儲備相關(guān)機(jī)制，提升中國石油安全保障能力與應(yīng)對國際油價(jià)大幅波動的市場控制力。

據(jù)此，中國還應(yīng)著重加強(qiáng)以下三方面建設(shè)。

建立以國家戰(zhàn)略儲備為主、商業(yè)儲備為輔的組合型石油儲備機(jī)制。

進(jìn)一步加大石油儲運(yùn)設(shè)施投入，尤其是加快石油儲備基地建設(shè)。推進(jìn)第三期石油儲備基地建設(shè)進(jìn)度，爭取盡早建設(shè)完成并投入使用。組織編制《國家石油儲備中長期規(guī)劃（2020-2035）》，依托和利用現(xiàn)有設(shè)施布局，盡快啟動石油儲備基地第四期建設(shè)，提升國家戰(zhàn)略儲備能力。此外，進(jìn)一步加強(qiáng)海外油氣資源投資力度，充分利用海外份額油氣，建設(shè)海外油氣供應(yīng)基地與倉儲基地。

優(yōu)化石油儲備管理機(jī)制，強(qiáng)化儲備動態(tài)管理能力。

盡快完善國家石油儲備輪換機(jī)制。細(xì)化更新輪換的管理辦法，選取國際油價(jià)變化的適宜時(shí)期，分批次、分階段收放儲。建立石油儲備的分級動用機(jī)制和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估確定動用的規(guī)模、方式等。探索“以油養(yǎng)油”的市場化運(yùn)作機(jī)制。設(shè)定國家儲備最低保有量，富余石油儲備能力可適當(dāng)引入市場化機(jī)制，以“低吸高拋”操作獲利回補(bǔ)石油儲備體系的建設(shè)和維護(hù)成本。

加強(qiáng)石油儲備裝備和設(shè)施的技術(shù)創(chuàng)新，提升儲備能力和安全管理水平。

利用新一代信息技術(shù)進(jìn)一步提升儲備油庫自動化控制和管理水平，建立數(shù)字化油庫，提升油庫的安全管理水平。進(jìn)一步提升大型儲罐設(shè)備的生產(chǎn)技術(shù)水平，不斷完善生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。對儲罐基礎(chǔ)材料、邊緣板防腐、防滲、電位監(jiān)測、電絕緣等方面加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，不斷提高中國儲罐安全可靠性。加強(qiáng)大型地下水封石洞油庫的關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新。借鑒國內(nèi)已建成并運(yùn)營的地下水封油庫的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)地下水封石洞油庫工程建設(shè)技術(shù)研發(fā)，推動中國地下石油儲備設(shè)施建設(shè)。

（作者韓建飛、孟凡達(dá)、劉世磊、關(guān)兵系賽迪智庫研究員）