一、國內(nèi)外有哪些主要營商環(huán)境評價指標體系

目前，國內(nèi)外已有許多研究報告對全球主要國家（地區(qū)）和城市的營商環(huán)境進行評估，其中具有代表性的研究成果可以分為三類：

（一）營商環(huán)境專項評估報告

 表1 營商環(huán)境專項評估報告

資料來源：作者整理歸納

第一類是營商環(huán)境專項評估報告，專門針對營商環(huán)境設(shè)計評價指標體系，并打分排名。目前國際上最主流的營商環(huán)境評價研究是世界銀行的《營商環(huán)境評價報告（Doing Business）》，其他營商專項報告還有：經(jīng)濟學(xué)人智庫《營商環(huán)境排行榜（BER）》、福布斯《Best Countries for Business》、粵港澳大灣區(qū)研究院《世界城市營商環(huán)境報告》、上海市人民政府發(fā)展研究中心和上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所的《全球城市營商環(huán)境評估研究》等。（表1）

近年來，國內(nèi)各類研究機構(gòu)也越來越關(guān)注營商環(huán)境評估、設(shè)計評價指標體系，并發(fā)布了一批中國城市營商環(huán)境排名。2018年，國家發(fā)改委牽頭，按照國際可比、對標世行、中國特色原則，構(gòu)建了中國營商環(huán)境評價指標體系，成為中國第一個在政府層面推行的營商環(huán)境評價指標體系，目前已在22個城市開展了試評價。經(jīng)國務(wù)院同意，《中國營商環(huán)境評價實施方案(試行)》已經(jīng)印發(fā)實施，2019年將在全國40個城市開展營商環(huán)境評價。

（二）綜合性城市排名體系中的營商環(huán)境指標

第二類是綜合性城市排名體系中的營商環(huán)境指標，主要是國際組織對城市競爭力、綜合實力的評價排名中，將營商環(huán)境作為一個重要因素加以評估打分。如普華永道《機遇之都》、日本森紀念財團《全球城市實力指數(shù)排名（GPCI）》、科爾尼《全球城市指數(shù)（GCI）》、中國社會科學(xué)院城市與競爭力研究中心《全球城市競爭力報告（GUCP）》等。（表2）這些排名或報告從更寬泛的角度評估了全球主要國家（地區(qū)）或城市的營商環(huán)境，但由于各個機構(gòu)所采用的指標體系有所差異，因此，全球主要城市的排名也略有差異。

 表2 綜合性城市排名體系中的營商環(huán)境指標

資料來源：作者整理歸納

（三）聚焦營商環(huán)境部分領(lǐng)域的評估報告

第三類是聚焦營商環(huán)境部分領(lǐng)域的評估報告，針對營商環(huán)境某些環(huán)節(jié)進行專業(yè)評估分析的報告。如澳大利亞咨詢機構(gòu)2thinknow《全球創(chuàng)新城市指數(shù)》聚焦于科技、智能、初創(chuàng)企業(yè)及創(chuàng)新者的環(huán)境，世界銀行《世界治理指數(shù)》針對法治和政府治理水平，美國商會全球知識產(chǎn)權(quán)中心（GIPC）《國際知識產(chǎn)權(quán)指數(shù)》聚焦專利、商標等知識產(chǎn)權(quán)保護，等等。（表3）不同的評估報告專門針對營商環(huán)境某個（些）特定領(lǐng)域的指標，更具專業(yè)性、各有側(cè)重。

 表3 聚焦營商環(huán)境部分領(lǐng)域的評估報告 

資料來源：作者整理歸納

二、世界銀行營商環(huán)境評價指標體系及其局限性

（一）世界銀行《營商環(huán)境報告》的評價指標體系

從2003年起，世界銀行對全球100多個經(jīng)濟體的營商便利度進行打分排序，是目前專門針對營商環(huán)境評價最具影響力的研究報告，至今已公布了17期。根據(jù)世行最新《2020年營商環(huán)境報告》,中國在全球190個經(jīng)濟體中排名第31名。《營商環(huán)境報告》測評的上海（占總分權(quán)重55%）和北京（占總分權(quán)重45%）兩座城市，在過去一年中，為改善中小企業(yè)營商環(huán)境實施的改革數(shù)量創(chuàng)紀錄，世行官員盛贊中國相關(guān)領(lǐng)域改革“令人驚嘆地快速且有效”。

世行營商環(huán)境評價的指標體系，共涉及一級指標11個（其中10項納入營商難易度排名）、二級指標44個，貫穿了一個企業(yè)從初創(chuàng)設(shè)立到破產(chǎn)終止的整個生命周期。主要從“程序便利程度”與“法律保障力度”兩個維度來評估一個經(jīng)濟體的營商環(huán)境。一類衡量指標是關(guān)于監(jiān)管程序便利程度（開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、納稅和跨境貿(mào)易等6個指標）；另一類是關(guān)于營商監(jiān)管法律保障的力度（獲得信貸、保護投資者、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)、勞動力法規(guī)等5個指標）。

（二）世界銀行《營商環(huán)境報告》評價指標體系的不足之處

世行指標測度的是國家層面的營商環(huán)境，如果要對全球主要城市的營商環(huán)境進行分析比較，則該世行指數(shù)的適用性存在不足：

一是世行針對的主體僅限中小企業(yè)，未考慮大公司尤其是跨國公司對營商環(huán)境的要求，不能完全反應(yīng)上海“具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”的定位。跨國公司對營商環(huán)境的關(guān)注點與中小企業(yè)會有所不同，更加關(guān)注城市是否能夠提供企業(yè)在全球配置資源的要素支撐，包括鏈接全球產(chǎn)業(yè)鏈的能力、在全球城市網(wǎng)絡(luò)體系中的連通性、以及制度體系是否與國際準則相銜接等。

二是評價尺度過“窄”，主要針對企業(yè)開辦與經(jīng)營過程，忽略了企業(yè)在進入市場前對當?shù)貭I商環(huán)境的主要關(guān)注點。許多重要指標如經(jīng)濟體量、成長性、潛在的商業(yè)機會、要素(人才、資金)的可得性、公共服務(wù)設(shè)施空間可達性、環(huán)境資源的承載力等未考量。

三是評價指標沒有反映出當今金融與科技融合發(fā)展，以及因此導(dǎo)致企業(yè)融資環(huán)境的變化。世行評價指標體系主要是對傳統(tǒng)經(jīng)濟下，企業(yè)進入市場的情況進行評估，反映了企業(yè)生命周期各環(huán)節(jié)的運行效率。但實際上，金融和科技的融合程度，對企業(yè)的融資環(huán)境具有重要的影響。利用金融創(chuàng)新，高效、可控地服務(wù)于初創(chuàng)企業(yè)的新金融業(yè)態(tài)和新產(chǎn)品，例如天使投資、風險投資和私募股權(quán)投資、公司創(chuàng)投、科技銀行等等因素對初創(chuàng)企業(yè)的金融支持。

因此，僅參照世行標準來優(yōu)化營商環(huán)境顯然是不夠的。 

三、其他營商環(huán)境評價報告的適用性與局限性

（一）綜合性城市排名在營商環(huán)境評價中的適用性與不足

綜合性城市排名評價的尺度更寬，突破了世行《營商環(huán)境評價報告》僅側(cè)重評價法律和政務(wù)對企業(yè)行為和經(jīng)濟后果產(chǎn)生的影響，還涉及基礎(chǔ)設(shè)施、市場化水平、經(jīng)濟發(fā)展、金融發(fā)展、社會服務(wù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境等其它重要的營商環(huán)境影響因素，可以全面客觀反映廣義的營商環(huán)境。一個城市營商環(huán)境的提升，往往需要從更廣泛層面改善其綜合實力才能得以實現(xiàn)。

但是，綜合性城市排名通常將營商環(huán)境作為評價城市綜合競爭力的一個子項目。主要缺陷在于，選取的評價指標較單一，并未對城市的營商環(huán)境做全面詳盡的分析，因而也無法從中得知一座城市營商環(huán)境的優(yōu)勢和短板何在。例如，普華永道發(fā)布的《機遇之都7》研究報告對全球30座城市的營商環(huán)境進行了測評，其所涉及的具體指標僅包括：開辦企業(yè)、辦理破產(chǎn)、免簽證國家數(shù)量、外國使館和領(lǐng)事館數(shù)量、保護中小投資者、氣候風險應(yīng)對、勞動力管理風險和稅收效率等8個指標。而森紀念財團發(fā)布的《全球城市實力指數(shù)》報告，對營商環(huán)境的評價僅涉及工資水平、人力資源保障、每個辦公室的辦公空間、公司稅率和政治、經(jīng)濟、商業(yè)風險等指標。

（三）聚焦特定領(lǐng)域的評估報告在營商環(huán)境評價之適用性與不足

聚焦營商環(huán)境特定領(lǐng)域的評估報告更具有專業(yè)性，在特定的具體問題研究上更深入和精準。由專業(yè)機構(gòu)研發(fā)并實施，指標體系設(shè)計不在于“全”、而在于“精”。例如，美國商會全球知識產(chǎn)權(quán)中心（GIPC）《國際知識產(chǎn)權(quán)指數(shù)》圍繞專利、商標、著作權(quán)、商業(yè)秘密、知識產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)商業(yè)化、執(zhí)法、系統(tǒng)效率等八個方面（40個二級指標），對全球50個經(jīng)濟體的知識產(chǎn)權(quán)保護水平進行了深入又全面地評估。通過解讀該報告，可以更客觀地了解一國（地區(qū)）的知識產(chǎn)權(quán)保護現(xiàn)狀，橫向比較在全球所處的水平，并找到在知識產(chǎn)權(quán)保護方面的差距所在。

另一方面，在數(shù)據(jù)可得性和國際比較可行性上具有優(yōu)勢。營商環(huán)境是涵蓋諸多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，要準確、全面反映營商環(huán)境的真實情況，尤其在全球各大城市間的國際比較方面，在相關(guān)數(shù)據(jù)的可得、完整、可比上有相當高的要求。許多國際知名的綜合性城市排名亦是大量采用了各類專業(yè)評估報告數(shù)據(jù)，作為綜合排名的二級或三級分項指標。例如，中國（深圳）綜合開發(fā)研究院與倫敦Z/Yen集團《國際金融中心指數(shù)（GFCI）》就使用了世界銀行的《世界治理指數(shù)》、Lloyd’s的《城市風險指數(shù)》、Mercer的《宜居城市排名》、2ThinkNow的《全球創(chuàng)新城市指數(shù)》等專業(yè)報告中的100多個指標。

在營商環(huán)境評價上適用聚焦特定領(lǐng)域的評估報告，難點在于如何從分散的各類評估指標中“取其精華”地選擇可用于營商環(huán)境評估的研究。首先要正確界定“營商環(huán)境”的內(nèi)涵和外延，在此基礎(chǔ)之上，有針對性地選擇特定領(lǐng)域的專業(yè)評估報告。

 四、上海優(yōu)化營商環(huán)境評價指標體系的幾點思考

“營商環(huán)境”，是關(guān)于企業(yè)從開辦、經(jīng)營到終止的整個生命周期的環(huán)境，包括影響企業(yè)活動的政務(wù)環(huán)境、法律保護和市場環(huán)境等方面，是一項涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。以“營商環(huán)境”的內(nèi)涵為邏輯起點，定位于上海市建設(shè)“具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”的目標，營商環(huán)境指標體系的構(gòu)建應(yīng)當更貼近企業(yè)、切近市場。既測評企業(yè)在整個生命周期對外部條件和要素的需求，也充分考慮到不同類企業(yè)對營商環(huán)境的訴求。

因此，確立營商環(huán)境評價指標體系應(yīng)當考慮全面性、精準性、可比性、科學(xué)性等原則。

（一）全面性原則

在《世界銀行營商環(huán)境報告》的基礎(chǔ)上，采用更寬領(lǐng)域和更大范圍的評價指標體系。一是，決定一個企業(yè)是否在當?shù)赝顿Y、開辦和經(jīng)營的，不僅僅是每個微觀企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)行政程序的效率和成本，而是更加宏觀的經(jīng)濟狀況和市場環(huán)境。因此，許多重要指標如經(jīng)濟體量、成長性、潛在的商業(yè)機會、要素的可得性等，需要納入考量。二是，根據(jù)上海市建設(shè)“具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”的目標定位，測評對象應(yīng)當既包括內(nèi)資中小企業(yè)也有外資企業(yè)。在目前對外商投資實施國民待遇和負面清單管理模式下，外資通常關(guān)注當?shù)氐闹贫润w系是否與國際準則相銜接、城市是否能夠提供企業(yè)在全球配置資源的要素支撐等。三是，對于企業(yè)發(fā)展的不同階段（即準入前、準入中和準入后）全面地進行考量。

（二）精準性原則

目前，第三方機構(gòu)研發(fā)的營商環(huán)境評價體系數(shù)量不少，但絕大部分都是全行業(yè)通用指標，沒有考慮到不同類型企業(yè)的訴求。世行標準亦不區(qū)分行業(yè)、且僅針對內(nèi)資中小企業(yè)。因此，去年應(yīng)試型地對標世行標準實施改革，對上海的一些企業(yè)而言獲得感不強。針對上海特色產(chǎn)業(yè)或重點發(fā)展行業(yè)（如跨國公司、民營中小企業(yè)、先進生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、科技創(chuàng)新企業(yè)）的企業(yè)對營商環(huán)境的不同訴求和關(guān)注點，構(gòu)建一套有針對性、分類別的精準評價體系。

（三）可比性原則

選取的營商環(huán)境評價指標應(yīng)具有國際可比性。各項指標與數(shù)據(jù)來自國際權(quán)威機構(gòu)與組織的報告或數(shù)據(jù)庫，包括并不限于世界銀行、OECD、世界知識產(chǎn)權(quán)組織、世界經(jīng)濟論壇、國家統(tǒng)計局、中國社會科學(xué)院、經(jīng)濟學(xué)人雜志、福布斯、森紀念財團、IMD、Numbeo、普華永道、德勤、DHL等國際組織、政府機構(gòu)和權(quán)威專業(yè)機構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)和報告。并且基于可量化的權(quán)威數(shù)據(jù)和指標，橫向評估比較全球主要城市的營商環(huán)境。

（四）科學(xué)性原則

借鑒國外在統(tǒng)計指標體系設(shè)置上的先進經(jīng)驗和主要做法，從營商環(huán)境具備哪些影響要素的“應(yīng)然”出發(fā)，根據(jù)各指標之間的邏輯關(guān)系和權(quán)重，客觀合理地選取、整理和計算指標數(shù)據(jù)，測評全球主要城市營商環(huán)境的“實然”水平，根據(jù)上海城市功能定位尋找營商環(huán)境的優(yōu)勢、短板、難點和痛點，據(jù)此為城市提升營商環(huán)境提供科學(xué)有效地對此建議。

（作者鮑曉曄系上海師范大學(xué)商學(xué)院副教授，劉江會系上海師范大學(xué)商學(xué)院教授、副院長。本文受2019年上海市人民政府決策咨詢重點課題《在更大范圍和更寬領(lǐng)域進一步優(yōu)化上海營商環(huán)境研究》資助）