不管是貨幣主權、貨幣創(chuàng)造還是舉債能力、國際金融中心地位，繞不開的問題都是制度信用而不是任何別的東西。圖為2020年7月14日，昆明市巫家壩西側，一處已有幾十戶業(yè)主居住的爛尾樓群。人民視覺 圖

地方政府債務的巨大規(guī)模和局部危機，已經(jīng)引起有關方面和經(jīng)濟學界的高度關注。日前，廈門大學經(jīng)濟學院趙燕菁教授在澎湃新聞發(fā)表的“地方債務丨危機及化解：以貴州獨山縣為例”一文（以下簡稱“趙文”），對地方債務的成因及解決方式提出了一些別開生面的看法。本文擬對趙文提出一些商榷意見。

一、“特色資本結構論”

趙文認為，獨山縣多項大型工程爛尾及其他地方的類似問題不是出在政府債務上，而是出在沒有把握好政府經(jīng)濟和非政府經(jīng)濟的市場邊界上。

中國地方政府債務的高占比不能用預算軟約束來解釋，如同美日等發(fā)達國家中央政府債務的高占比不能用預算軟約束來解釋一樣。中國地方政府債務占比偏高的主要原因在于中國經(jīng)濟特有的資本結構。地方政府的投資分公共投資和市場投資兩部分，落后地區(qū)在公共投資上會因為現(xiàn)行財稅制度的原因（企業(yè)增值稅和所得稅不足、事權與財權不對稱）而陷入與經(jīng)營能力無關的債務積累，地方政府的市場投資則會因為經(jīng)營能力不足而像獨山縣那樣，陷入債務危機。

趙文由此提出，在分析地方債務問題時，不能混淆依賴稅收的公共債務和依賴項目收益的非公共債務。當代中國的經(jīng)濟發(fā)展先靠外債，后靠內(nèi)債，其資本主要來源于中國獨特的“土地金融”制度而不是證券市場，而地方政府則是土地資本的最大創(chuàng)造者和持有者。依靠“未來剩余貼現(xiàn)”的現(xiàn)代高增長必定對應著高負債，故地方政府的高負債是高發(fā)展能力的體現(xiàn)。落后地區(qū)公共投資的債務危機，可以通過地稅設置權下放、中央政府接手地方債務、中央增加轉移支付等方式解決。但如果中國的地方政府東施效顰地退出“競爭性領域”而向服務型政府轉變，中國經(jīng)濟最主要的發(fā)動機就會熄火。

趙文最后轉向了一個更重大的話題：由于外匯占款是人民幣創(chuàng)造的主要方式，外循環(huán)因此在中國經(jīng)濟中占有核心的位置。也正是看準了中國的這個弱點，美國才選擇了迫使中國與世界脫鉤的戰(zhàn)略來打擊中國經(jīng)濟。中國要想從外循環(huán)轉向內(nèi)循環(huán)，首先就要將外生貨幣機制轉回內(nèi)生貨幣機制，這要求央行大規(guī)模購進人民幣定價的資產(chǎn)，地方政府的債務及其對應的資產(chǎn)因此可以成為自主貨幣創(chuàng)造的重要組成部分。一旦中國重新獲得貨幣主權，國際貿(mào)易就不再是打擊中國經(jīng)濟的工具，美國也就難以通過其國內(nèi)市場準入和貨幣使用制裁中國。

趙文從地方債務危機引出了更加宏大的貨幣主權問題，整個思路可以分成一個因果邏輯和一個對策邏輯。其因果邏輯鏈條是：“地方事權財權不對稱-公共投資稅入不足的債務積累-市場投資經(jīng)營不善的債務積累-地方債務危機。”其對策邏輯鏈條是：“地方政府擁有土地資本-通過土地金融進行市場投資和公共投資-外循環(huán)創(chuàng)匯支撐人民幣創(chuàng)造-央行購入地方債務自主創(chuàng)造貨幣-通過內(nèi)循環(huán)避免美國制裁風險。”

二、“特色資本結構論”無法解釋地方債務危機    

在我看來，這兩個邏輯鏈條都存在使之無法成立的邏輯問題。在地方債務成因問題上，趙文的“特色資本結構論”并沒能否定“預算軟約束論”。

“特色資本結構論”強調(diào)的是地方政府收支和投資的制度背景，它并沒有涉及在這個特定制度背景下地方政府行為的激勵機制。地方稅收和稅外收入不足，確實會導致地方公共投資及市場投資更多依靠舉債，但這并沒有涉及舉債的便利程度和舉債的官員責任，這兩者恰恰只能通過國家金融壟斷和地方預算軟約束來解釋。金融壟斷涉及的是舉國體制對生產(chǎn)要素的控制，地方預算軟約束的背后則是“政治單一制”和“稅收集權-支出分權制”。

所以，在地方政府投資和債務成因問題上，從“特色資本結構論”看問題僅僅涉及了制度的技術結構，而只有從“金融壟斷論”和“預算軟約束論”看問題，才能進一步涉及制度的政治經(jīng)濟結構。

美日等發(fā)達國家中央政府債務的高占比不能用預算軟約束來解釋一說也不正確，西方國家的國債問題涉及“政權公地邏輯”和下文要討論的“制度信用”。“政權公地邏輯”就是公有民主政權所必然落入的低財政責任的“公地悲劇”，這正是預算軟約束的政治制度基礎，而國債危機是否發(fā)生取決于具體的“制度信用”。

在解決地方債務問題的對策上，趙文提出，應該采用地稅設置權下放、中央政府接手地方債務、中央增加轉移支付等方式，這些對策正好應驗了預算軟約束的行為預期。“個人收益看實權和項目、個人升遷看政績和關系”的地方官員很清楚，在地方事權財權如此不對稱的情況下，地方債務的最終結果，必然是一個央地協(xié)調(diào)或中央兜底的問題，而不可能是一個純地方問題。注重政績對地方官員來說自然只是事前預期，如果能力不足，結果當然只能是“爛尾”。

三、貨幣主權的制度邏輯

如果說趙文在地方債務成因上僅僅是視角片面的問題，那么在地方債務危機對策和貨幣主權上，趙文存在的則是更為嚴重的貨幣理論偏差問題。

趙文把人民幣的貨幣創(chuàng)造問題歸結到外匯占款和土地資產(chǎn)上，故認為中國經(jīng)濟外循環(huán)時主要通過外匯占款解決貨幣創(chuàng)造，而中國要想從外循環(huán)轉向內(nèi)循環(huán)，就只能靠央行大規(guī)模購進人民幣定價的資產(chǎn)（即以土地為基礎的實物或證券資產(chǎn)），從而使中國重新獲得貨幣主權，并不再畏懼和受制于美國的貨幣霸權。

這種“貨幣創(chuàng)造論”實際上暗含了一種“實物貨幣觀”。土地資產(chǎn)是實物，而作為信用貨幣的美元（或其他國際硬通貨）也因其外生性而表現(xiàn)為一種實物。至少，趙文在貨幣本質(zhì)問題上存在某種基本概念的模糊，這種概念模糊導致他在貨幣創(chuàng)造問題上偏向了“貨幣以實物為錨”的傳統(tǒng)觀念。

由于涉及人民幣貨幣主權和大國政治沖突，貨幣本質(zhì)和貨幣創(chuàng)造就不再是一個純理論的小問題，因此這里有必要多說幾句。傳統(tǒng)的貨幣本質(zhì)論（包括現(xiàn)在時髦的“現(xiàn)代貨幣理論”）一直飄忽在實物、名目、債務、股權之間，而實際上，貨幣既不是實物或名目，也不是債務或股權，貨幣的本質(zhì)是制度信用。制度信用是一種有制度保障的信譽或承諾有效性，貨幣是具有特定制度信用和特定通用性的價值度量和價值交易的工具。如此，貨幣也就是一種美國當代哲學家約翰?塞爾（John Searle，1932—）所說的作為“集體意向性”或“社會心理建構”結果的“制度性事實”。

土地資產(chǎn)之所以能創(chuàng)造貨幣，本質(zhì)上是因為具體的土地制度能產(chǎn)生充分的信用，不是因為傳統(tǒng)智慧所理解的土地實物本身有價值。正如瑞典經(jīng)濟學家維克塞爾（Knut Wicksell，1851－1926）在1896年出版的著作《公共財政理論研究》（Finanztheoretische Untersuchungen）中所說：“一切貨幣——包括金屬貨幣——都是信用貨幣。這是因為直接促使價值發(fā)生的力，總是在于流動工具收受者的信心，在于他相信借此能夠獲得一定數(shù)目的商品。不過紙幣只享有純粹的地方信用，而貴金屬則多少是在國際范圍內(nèi)被接受的。但是一切只是一個程度上的問題。”盡管維克塞爾沒有發(fā)展出一個制度信用理論，但他所說的“信心”不是一種主觀價值論，而是一種客體讓主體產(chǎn)生信心的關系價值論；它既包括客體與主體之間的效用關系，更包括了主體之間的社會關系或制度關系。

按照“貨幣制度信用論”的視角，人民幣貨幣創(chuàng)造的支點就既不是外匯占款也不是土地資產(chǎn)，而是中國政治經(jīng)濟制度的制度信用。在涉及土地時，貨幣創(chuàng)造指向的是土地制度信用而不是土地資產(chǎn)價值，而在涉及外匯占款時，貨幣創(chuàng)造指向的是具體外幣的制度信用。人民幣之所以還需要通過外匯占款（或外幣制度信用）去創(chuàng)造自己，那僅僅是因為人民幣制度“只享有純粹的地方信用”，而還沒能像其他國際硬通貨那樣更大程度地“在國際范圍內(nèi)被接受”。

這意味著，通過央行購入地方債務自主創(chuàng)造貨幣根本不可能成立，這樣的內(nèi)循環(huán)也根本不可能避免美國的制裁風險。因為，一方面，人民幣的創(chuàng)造上只能依靠中國政治經(jīng)濟制度的制度信用，中央買了地方債也只改變了貨幣錨的結構而沒有改變問題的性質(zhì)；另一方面，在制度信用還不足以使人民幣成為國際硬通貨時，中國依然不得不通過出口創(chuàng)匯來解決原材料和高科技的進口問題。“內(nèi)循環(huán)”的提法只是在強調(diào)原來就存在的“雙循環(huán)”的內(nèi)部方面而已。中國要避免美國的制裁風險，唯一的辦法是提高自己貨幣的制度信用（涉及金融壟斷、外匯管制和其他體制問題）。

四、余論：外債占GDP比例問題

最后順便指出，趙文在分析外債問題時認為：發(fā)達國家因信用充足而多用內(nèi)債，發(fā)展中國家因信用不足而多用外債；當代中國的經(jīng)濟發(fā)展先靠外債后靠內(nèi)債，其資本主要來源于中國獨特的土地金融制度而不是證券市場。趙文引用了上海高級金融學院特聘教授黃海洲與其合作者的發(fā)現(xiàn)：美國、英國、日本和中國這四個國家的資本結構存在一個共同點，即幾乎沒有外債：1993至2013年，以上四個國家外債占其GDP的比例分別不超過0.05%、1.1%、0.14%和0.5%。

這個分析從觀點到數(shù)據(jù)都有問題。信用充足意味著對外資的進入有更大的吸引力，故信用充足的國家會有更多的外國直接投資和外國債務投資而不是更少。外債有兩個含義，一是政府外債，二是總外債。政府外債方面，眾所周知，美國政府的外債有三分之一是由外國所持有，其中中國和日本政府的購買量占很大比例，美國聯(lián)邦債務總額也已經(jīng)超過GDP，故上面的數(shù)據(jù)不可能正確。即便是在2013年以前，這個比例也非常高，如2008年外國持有美國國債占51.3%，總額3萬多億美元，占GDP的比例也達21%。

總外債上，根據(jù)“CEIC全球數(shù)據(jù)庫”的統(tǒng)計，在2019年，上述四個國家的外債/GDP比例實際上分別為95.2%、299.9%、83.5%、14.3%。維基百科提供的數(shù)據(jù)也大致相同：美國149%（2020年5月）、英國313%（2017年12月）、日本94%（2020年3月）、中國15%（2020年3月）。即便是在2013年以前，僅以美國為例，其外債總額在2008年達13萬億美元以上，占GDP的比例也超過90%。

如果趙文所說的外債是指用非本幣計算的外債（在上引黃海洲教授文章的英文原文中，“外債”的措辭是foreign-currency debt，即“外幣債務”），那么其觀點也有問題。關鍵是，非本幣外債的規(guī)模，不能用來說明用于增長的資本是內(nèi)生的。像美國的情況，美元本身就是被廣為使用的國際貨幣，非美元外債自然很少，美元外債卻很多，上文的數(shù)據(jù)已經(jīng)證明了其外生資本數(shù)量很大。也就是說，資本是否內(nèi)生不能單看非本幣外債，還要看本幣的國際化程度。如果本幣國際化程度高，本幣的供應量很大一部分就是應付外生需求的；而如果本國投資環(huán)境和社會信用好，自然就有大量外部資本流入。

發(fā)達國家的高外債還有一個因素，那就是作為國際金融中心所吸納的國際資金，英國的高比例原因就在此。總而言之，不管是貨幣主權、貨幣創(chuàng)造還是舉債能力、國際金融中心地位，繞不開的問題都是制度信用而不是任何別的東西。

（作者系旅美經(jīng)濟學者，著有《持續(xù)執(zhí)政的邏輯》、《中國不一樣》。）