獨(dú)山縣政府的問(wèn)題，不是出在政府（性）債務(wù)上，而是出在沒(méi)有把握好政府經(jīng)濟(jì)和非政府經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)邊界上。圖為貴州黔南自治州獨(dú)山縣凈心谷景區(qū)內(nèi)的“天下第一水司樓”。

最近，貴州獨(dú)山縣因當(dāng)?shù)囟囗?xiàng)大型工程爛尾而導(dǎo)致巨額負(fù)債事件，再次引發(fā)了全網(wǎng)對(duì)地方政府性債務(wù)的熱議。上一次出現(xiàn)類(lèi)似討論，是耿彥波（現(xiàn)任山西省政府參事）在擔(dān)任大同市長(zhǎng)時(shí)（2008年2月至2013年2月），因大搞古城重建而負(fù)債累累。

中國(guó)政府性債務(wù)的一個(gè)顯著特征，就是地方政府性債務(wù)規(guī)模巨大，在政府債務(wù)中的占比遠(yuǎn)超其他國(guó)家。很多人將中國(guó)這一現(xiàn)象歸咎為地方政府的預(yù)算軟約束。但就如同我們不能將美日等發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府債務(wù)占比高的現(xiàn)象，簡(jiǎn)單解釋為它們的中央政府存在預(yù)算軟約束一樣，中國(guó)地方政府債務(wù)也不能簡(jiǎn)單用預(yù)算軟約束來(lái)解釋。

中國(guó)政府債務(wù)結(jié)構(gòu)所投映出的，乃是中國(guó)經(jīng)濟(jì)特有的資本結(jié)構(gòu)。中國(guó)的資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與其他國(guó)家存在的差異，才是導(dǎo)致中國(guó)地方政府性債務(wù)占比偏高的主要原因。中國(guó)地方政府的投資-負(fù)債行為必須放到這個(gè)大的背景下，才能得到正確解釋。

一、地方政府應(yīng)當(dāng)負(fù)債嗎？

要探討地方政府的債務(wù)問(wèn)題，首先需要明確的是，地方政府的市場(chǎng)角色究竟是什么？

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，地方政府就是一個(gè)通過(guò)空間收費(fèi)的方式提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的壟斷競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)。地方政府的融資行為和市場(chǎng)上所有企業(yè)的融資行為沒(méi)有本質(zhì)差異。

現(xiàn)代增長(zhǎng)和傳統(tǒng)增長(zhǎng)的最大差別，是啟動(dòng)資本的獲取不是依靠“過(guò)去剩余的積累”，而是依靠“未來(lái)剩余的貼現(xiàn)”，在現(xiàn)代增長(zhǎng)中，高增長(zhǎng)必定對(duì)應(yīng)著高負(fù)債。因此“負(fù)債”不能簡(jiǎn)單視作發(fā)展的問(wèn)題，“負(fù)債”在一定程度上反映的是政府的發(fā)展能力。

改革開(kāi)放四十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，很大程度上是由以城市化為核心的固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)的。有固投必有負(fù)債（賣(mài)地也是廣義負(fù)債），而政府是城市化的主體。因此針對(duì)政府（性）債務(wù)，真正需要討論的不是政府是否應(yīng)當(dāng)負(fù)債，而是負(fù)債的主體究竟應(yīng)該是中央政府還是地方政府？舉債的方式采用財(cái)政性（稅收）融資還是市場(chǎng)性（非稅收）融資？這兩點(diǎn)決定了政府（性）債務(wù)的性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)。

發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的最大差別，在于其資本是內(nèi)生還是外生的：發(fā)達(dá)國(guó)家由于信用充足，因此其資本是內(nèi)生的，債務(wù)大部分是內(nèi)債；而發(fā)展中國(guó)家由于信用不足，因此資本多是外生的，債務(wù)大部分是外債。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)資本，起初也主要來(lái)自外資，F(xiàn)DI（境外直接投資）直接拉開(kāi)了沿海和內(nèi)地的發(fā)展差距。但2004年以后，中國(guó)內(nèi)生資本的能力大幅提升，國(guó)家資本結(jié)構(gòu)越來(lái)越多地顯示出發(fā)達(dá)國(guó)家的特征。

中國(guó)之所以能破解資本內(nèi)生的難題，不是依靠發(fā)達(dá)的證券市場(chǎng)，而是得益于中國(guó)獨(dú)特的土地財(cái)政（準(zhǔn)確地講是土地金融）制度。從1982年版憲法將城市土地定為國(guó)有開(kāi)始，在經(jīng)歷了1990年使用權(quán)有償使用、1994年央地分權(quán)、1998年住房制度改革、2004年土地招拍掛制度等一系列改革后，中國(guó)形成了一個(gè)以土地為核心的資本市場(chǎng)。其規(guī)模之大，世界罕見(jiàn)。據(jù)估計(jì)，按照2018年11月的數(shù)據(jù)，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)模（約65萬(wàn)億美元）是股票市場(chǎng)（6萬(wàn)億美元）的10倍以上，超過(guò)于世界最大的資本市場(chǎng)——美國(guó)股市與美國(guó)房地產(chǎn)——市值之和（約60萬(wàn)億美元）。

依托這一強(qiáng)大的資本市場(chǎng)，中國(guó)在快速推進(jìn)城市化的同時(shí)，不僅避免了發(fā)展中國(guó)家普遍出現(xiàn)的高外債現(xiàn)象，還實(shí)現(xiàn)了資本的凈輸出。上海高級(jí)金融學(xué)院特聘教授黃海洲與其合作者在對(duì)不同國(guó)家的資本結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，美國(guó)、英國(guó)、日本和中國(guó)這四個(gè)國(guó)家的資本結(jié)構(gòu)存在一個(gè)共同點(diǎn)，即幾乎沒(méi)有外債：1993至2013年，以上四個(gè)國(guó)家外債占其GDP的比例分別不超過(guò)0.05%、1.1%、0.14%和0.5%。這顯示出中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資本主要是內(nèi)生的。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的信用主要來(lái)自資本市場(chǎng)。債務(wù)融資能力取決于信用。一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的信用來(lái)自何種資本，決定了債務(wù)的構(gòu)成。相比于其他國(guó)家，中國(guó)資本市場(chǎng)的主體不是服務(wù)于企業(yè)融資的股票市場(chǎng)，也不是服務(wù)于中央政府融資的國(guó)債市場(chǎng)，而是為地方政府融資服務(wù)的不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)。這決定了中國(guó)的地方政府必定在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演比企業(yè)和中央政府更重要的角色。

可以說(shuō)，擁有強(qiáng)大融資能力的中國(guó)地方政府和主要依靠稅收提供公共服務(wù)的其他國(guó)家的地方政府，是完全不同的兩個(gè)“物種”。這也是獨(dú)山縣這樣一個(gè)前貧困縣的政府會(huì)產(chǎn)生開(kāi)發(fā)沖動(dòng)并能夠大規(guī)模融資的原因。

二、政府行為的邊界

獨(dú)山縣政府的問(wèn)題，不是出在政府（性）債務(wù)上，而是出在沒(méi)有把握好政府經(jīng)濟(jì)和非政府經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)邊界上。一旦政府跨越其活動(dòng)邊界，就必須選擇正確的方法。

現(xiàn)代社會(huì)是分工社會(huì)，不同的社會(huì)主體要專(zhuān)注于各自的比較優(yōu)勢(shì)，才能最大化全社會(huì)的生產(chǎn)可能性邊界。政府也不例外。決定整個(gè)社會(huì)分工水平的一個(gè)重要前提或者條件，是公共服務(wù)水平的多寡以及優(yōu)劣。所謂公共服務(wù)，就是由一個(gè)組織（政府）統(tǒng)一提供的所有私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都必需的一些成本巨大的產(chǎn)品（服務(wù)），而無(wú)需私人部門(mén)自我提供。比如，所有企業(yè)的生產(chǎn)都需要電力，但不可能每個(gè)企業(yè)都自己投資建設(shè)電廠。而如果由城市政府統(tǒng)一提供，企業(yè)就只需要有一個(gè)類(lèi)似“插座”這樣的裝置就可以了。其他如道路、給排水、教育等都是如此。政府在公共產(chǎn)品上的重資產(chǎn)，使得企業(yè)和家庭得以輕資產(chǎn)。有沒(méi)有公共產(chǎn)品（服務(wù)）是城市和鄉(xiāng)村最本質(zhì)的差別。

公共服務(wù)最主要的提供者，就是政府。公共服務(wù)水平高低決定了經(jīng)濟(jì)的分工水平，因此只有“國(guó)進(jìn)”，才有“民進(jìn)”。政府公共服務(wù)和私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)系，就好比道路和汽車(chē)的關(guān)系。只有路好，汽車(chē)的價(jià)值才能發(fā)揮。這一關(guān)系，也決定了政府和企業(yè)的市場(chǎng)邊界。政府在選擇投資時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)區(qū)分項(xiàng)目投資是“修路”（公共服務(wù)）還是“造車(chē)”（私人商業(yè)活動(dòng)）。由于政府針對(duì)其提供的公共產(chǎn)品采用空間收費(fèi)（壟斷的收稅權(quán)），具有強(qiáng)制性，其商業(yè)模式的這一特點(diǎn)使得政府提供公共服務(wù)比企業(yè)更有效率，因此，政府活動(dòng)邊界內(nèi)外的投資行為也就具有完全不同的特征。

公共服務(wù)的邊界是由服務(wù)的供給模式（或者說(shuō)定價(jià)方式）所決定的。公共服務(wù)領(lǐng)域的投資也要考慮投入-產(chǎn)出，也必須符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，即產(chǎn)出不能小于投入。而除了產(chǎn)品（服務(wù)）需要考慮成本和收益，所有的定價(jià)和收費(fèi)模式本身也都是有成本的。一個(gè)服務(wù)應(yīng)當(dāng)是公共提供還是市場(chǎng)提供，關(guān)鍵要看政府通過(guò)稅收這種方式為公共產(chǎn)品定價(jià)，是否比市場(chǎng)提供成本更低、效率更高。

按照這一標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)山縣400億債務(wù)可以分為兩大部分：以稅收做抵押的公共債務(wù)和以項(xiàng)目收入為抵押的非公共債務(wù)。

三、地方政府（性）債務(wù)的制度成因

先說(shuō)公共債務(wù)。

根據(jù)貴州省黔南布依族苗族自治州政府對(duì)獨(dú)山縣債務(wù)的說(shuō)明，截至2020年6月末，除掉企業(yè)債務(wù)，獨(dú)山縣政府債務(wù)余額135.68億元，絕大多數(shù)用于基礎(chǔ)設(shè)施、脫貧攻堅(jiān)以及民生工程等項(xiàng)目建設(shè)。這類(lèi)項(xiàng)目大部分都是沒(méi)有直接效益的。到2018年，獨(dú)山縣的財(cái)政總收入才勉強(qiáng)過(guò)10億元，顯然不足以還本付息。這就意味著這部分債務(wù)從一開(kāi)始就是政策性債務(wù)——借錢(qián)時(shí)就沒(méi)有打算全額償還。

現(xiàn)在不僅獨(dú)山縣，很多地方政府（性）債務(wù)很大一部分用于這一類(lèi)公共項(xiàng)目。不要說(shuō)貴州、西藏和新疆這樣的落后地區(qū)，即使是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，投資難以回收的地方政府項(xiàng)目也比比皆是。

從表面上看，公共服務(wù)能否盈利固然和城市的區(qū)位以及城市政府的經(jīng)營(yíng)水平相關(guān)，但在底層卻取決于稅收制度：公共服務(wù)的收費(fèi)環(huán)節(jié)在哪里，決定了不同資源稟賦政府的貧富。按照中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅制度，地方政府的稅收主要來(lái)自企業(yè)的增值稅和所得稅。按照這樣的稅制，工商業(yè)發(fā)達(dá)的城市政府，如深圳、廣州，就會(huì)有強(qiáng)大財(cái)力；而擁有良好環(huán)境資源稟賦地方政府，比如海南，無(wú)論給它什么政策，都不可能擁有強(qiáng)大財(cái)力。但如果海南能夠像美國(guó)的邁阿密那樣在財(cái)產(chǎn)環(huán)節(jié)收稅，就可以將環(huán)境資源稟賦轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本和稅源。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，中國(guó)地方政府沒(méi)有根據(jù)自己的資源稟賦設(shè)置稅種的權(quán)利。采用統(tǒng)一稅制就意味著在一類(lèi)城市獲益的同時(shí)，必有另一類(lèi)城市受損。而受損的地區(qū)，就需要中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)保持不同地區(qū)的居民享受接近的公共服務(wù)。一旦轉(zhuǎn)移支付的力度有限，稅收落差體現(xiàn)在受損地區(qū)的資產(chǎn)負(fù)債表上。換句話說(shuō)，落后地區(qū)政府的債務(wù)積累有一部分一開(kāi)始就是政策所致，而非經(jīng)營(yíng)無(wú)能。舉債不過(guò)是彌補(bǔ)政策導(dǎo)致的公共服務(wù)落差。

其次是因?yàn)椋行┕卜?wù)具有特殊的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)——局部低效益的投資回報(bào)，因?yàn)槟軌蚪o整個(gè)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)價(jià)值而具有正的回報(bào)。比如，通訊網(wǎng)絡(luò)在不同地區(qū)的盈利能力是不一樣的，很多偏遠(yuǎn)地區(qū)的通訊基礎(chǔ)設(shè)施投資一開(kāi)始就注定無(wú)法盈利。但由于網(wǎng)絡(luò)“廣覆蓋”本身能帶來(lái)某些功能的普及（比如線上支付），整個(gè)通訊網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值會(huì)因此得以提升。國(guó)家電網(wǎng)也是如此，雖然局部地區(qū)的電力基礎(chǔ)設(shè)施投資可能永遠(yuǎn)無(wú)法盈利，但由于電網(wǎng)的“全覆蓋”，國(guó)家能力卻得以增強(qiáng)。顯然，這些具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的公共服務(wù)投入，主要應(yīng)當(dāng)由國(guó)家而非地方政府來(lái)負(fù)擔(dān)。

再比如，地區(qū)性道路是國(guó)家道路網(wǎng)的重要組成部分，更是地方政府負(fù)債的很大一部分由來(lái)。落后地區(qū)的道路本身可能是賠錢(qián)的，但由于這些道路增加了國(guó)家路網(wǎng)的覆蓋率，會(huì)提高道路網(wǎng)的價(jià)值（比如更多人去買(mǎi)車(chē)）。由于缺少?lài)?guó)家尺度的路網(wǎng)公司，這種網(wǎng)絡(luò)溢價(jià)無(wú)法被捕獲。相應(yīng)的投入無(wú)法從更大范圍的收益中獲得補(bǔ)償，其后果就是落后地區(qū)政府背負(fù)了大量無(wú)力償還的債務(wù)。

公共服務(wù)的稅收錯(cuò)位不僅體現(xiàn)在地方政府的收入上，也反映在地方政府的支出上。典型的例子是基礎(chǔ)教育，這是地方政府的核心事權(quán)之一，向來(lái)是財(cái)政支出的大項(xiàng)。由于貧困地區(qū)的勞動(dòng)力大量外出打工，其所受基礎(chǔ)教育的收益體現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收里。但由于戶(hù)籍制度的限制，其子女的教育工作仍由貧困地區(qū)的地方政府負(fù)擔(dān)。盡管就總體而言國(guó)家稅收增加了，但貧困地區(qū)卻可能因此負(fù)擔(dān)沉重的債務(wù)。包括獨(dú)山縣在內(nèi)的很多貧困地區(qū)，之所以堅(jiān)持投資看上去效益很差的開(kāi)發(fā)區(qū)，就是因?yàn)檫@是它們把教育投資變現(xiàn)的唯一途徑。因?yàn)樗袆趧?dòng)力流失都意味著貧困地區(qū)在通過(guò)基礎(chǔ)教育對(duì)富裕地區(qū)進(jìn)行逆向補(bǔ)貼。

原理上，任何免費(fèi)（或價(jià)格低于成本）的公共服務(wù)，都必須由額外增加的稅收加以彌補(bǔ)。如果該項(xiàng)公共服務(wù)不能為本地政府帶來(lái)稅收，但國(guó)家卻認(rèn)為其是必要的，那么這項(xiàng)服務(wù)就應(yīng)當(dāng)由國(guó)家提供。在我們批評(píng)獨(dú)山縣政府超財(cái)政能力舉債時(shí)，也必須注意到約束貧困地區(qū)政府發(fā)展的內(nèi)在困境。正是導(dǎo)致這些困境的內(nèi)在機(jī)制，扭曲了地方政府的行為，造成地方債務(wù)的積累。要從根本解決地方債務(wù)問(wèn)題，就要在貧困地區(qū)重新劃分地方政府和中央政府的事權(quán)，由中央接管那些地方政府不負(fù)債就無(wú)法承擔(dān)的事權(quán)。

首先，探索地稅設(shè)置權(quán)力下放。稅收的本質(zhì)是公共服務(wù)提供的模式。中國(guó)地域遼闊，單一稅制意味著只有一種公共服務(wù)提供模式，對(duì)中國(guó)這樣資源稟賦差異巨大的國(guó)家，這顯然是難以適應(yīng)的。

其次，中央政府接手地方債務(wù)?？梢苑滦щ娏Α⑼ㄓ嵦峁┠Ｊ剑O(shè)立國(guó)家路網(wǎng)公司，接管地方債務(wù)和對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)，改變收費(fèi)模式，將原來(lái)由稅收負(fù)擔(dān)的免費(fèi)設(shè)施，轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M(fèi)設(shè)施。地方政府財(cái)務(wù)好轉(zhuǎn)后，可以贖回資產(chǎn)，恢復(fù)免費(fèi)（稅收支付）。

再次，對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)必需的公共服務(wù)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)償。比如對(duì)人口凈流出地區(qū)的基礎(chǔ)教育進(jìn)行補(bǔ)償，以減少落后地區(qū)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的逆向補(bǔ)貼。

在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化地方政府和金融機(jī)構(gòu)的財(cái)經(jīng)紀(jì)律。通過(guò)審計(jì)、問(wèn)責(zé)，杜絕地方政府超出財(cái)政能力進(jìn)行政策性舉債。

五、地方政府非公共債務(wù)的解決方案

傳統(tǒng)的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)退出非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。凡是通過(guò)非稅收定價(jià)、成本更低的商業(yè)活動(dòng)，都應(yīng)該依靠市場(chǎng)的力量完成。政府主要應(yīng)通過(guò)招商引資、改善服務(wù)，吸引市場(chǎng)要素流入本地創(chuàng)造稅收，支付公共服務(wù)的成本。

按照這一原則，獨(dú)山縣的“天下第一水司樓”之類(lèi)的無(wú)法通過(guò)稅收途徑獲益的項(xiàng)目，政府都不該介入。但現(xiàn)實(shí)中，地方政府介入市場(chǎng)化項(xiàng)目的做法幾乎遍及所有地方政府。從浙江嘉興烏鎮(zhèn)、上海新天地這樣的文旅項(xiàng)目，到中芯國(guó)際、京東方這樣的高科技產(chǎn)業(yè)，甚至上海的特斯拉、迪士尼這樣的純市場(chǎng)項(xiàng)目的背后，你都可以找到政府投資的影子。

究其原因，在于在中國(guó)的資本結(jié)構(gòu)中，土地資本占有壓倒性的比重，而地方政府則是這些資本的最大創(chuàng)造者和持有者。若沒(méi)有土地，僅靠債券市場(chǎng)和股票市場(chǎng)，連中國(guó)的中央政府和企業(yè)部門(mén)都無(wú)法獲得足夠資本。這也決定了中國(guó)的地方政府在增長(zhǎng)中必定要扮演一個(gè)和其他國(guó)家地方政府不同的角色。對(duì)中國(guó)地方政府而言，不是是否應(yīng)該從公共領(lǐng)域跨入商業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題，而是應(yīng)該如何跨入商業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題。

通過(guò)稅收為其生產(chǎn)的公共產(chǎn)品（服務(wù)）收費(fèi)是政府獨(dú)有的經(jīng)營(yíng)模式，超出這個(gè)模式的商業(yè)項(xiàng)目，也必須符合市場(chǎng)的基本規(guī)則——投入減去產(chǎn)出的剩余不能小于零。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，民營(yíng)企業(yè)的投資會(huì)失敗，政府也會(huì)失敗。在市場(chǎng)的規(guī)則面前，沒(méi)有誰(shuí)可以例外。獨(dú)山縣水司樓的爛尾問(wèn)題不是出在政府投資上，而是出在政府沒(méi)有按照市場(chǎng)的規(guī)則進(jìn)行投資。

成功的政府進(jìn)行商業(yè)性投資，都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是要有一個(gè)專(zhuān)業(yè)而高效的投資部門(mén)，比如新加坡的淡馬錫集團(tuán)和合肥的招商部門(mén)。它們最主要的能力，第一是找到正確的項(xiàng)目，第二是找到最有能力的企業(yè)（家），第三是把錢(qián)按照正確的方式投出去。而失敗的項(xiàng)目，大都是地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)武斷決定，缺少專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目操作團(tuán)隊(duì)。同樣是文旅項(xiàng)目，成都的寬窄巷子、北京的古北水鎮(zhèn)都很成功，關(guān)鍵就是找對(duì)了熟悉市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)。這時(shí)政府再投資，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)降低。

獨(dú)山縣的爛尾項(xiàng)目之一“盤(pán)古莊”，其投資人、湖南商人劉東旺，今年3月已因“組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會(huì)性質(zhì)組織”等十多項(xiàng)罪名，一審被判有期徒刑24年。水司樓的經(jīng)營(yíng)者如果是更專(zhuān)業(yè)的經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，花同樣的錢(qián)，效果會(huì)好得多。中國(guó)土地金融市場(chǎng)完成是2004年以后的事情，怎樣利用好這個(gè)資源，把土地形成資本用正確的方式投出去，應(yīng)當(dāng)是所有地方政府的基本功。在這方面，地方政府幾乎沒(méi)有現(xiàn)成制度和經(jīng)驗(yàn)（不發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此），其組織架構(gòu)和對(duì)其主要官員的考核機(jī)制也不是按照市場(chǎng)活動(dòng)設(shè)置的。學(xué)術(shù)界甚至認(rèn)為地方政府根本就不應(yīng)該進(jìn)入所謂的“競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域”，政府行為的市場(chǎng)化一直被輿論當(dāng)作反面教材進(jìn)行批判。

可喜的是，敢于探索的地方政府（主要在發(fā)達(dá)地區(qū)）已經(jīng)開(kāi)始探索出一套和市場(chǎng)互動(dòng)的成功模式。2018年特斯拉公司的超級(jí)工廠落戶(hù)上海時(shí)，上海市政府和特斯拉簽署的“對(duì)賭”協(xié)議，就顯示出成熟的市場(chǎng)技巧。

按照媒體曝光的協(xié)議內(nèi)容，特斯拉設(shè)在上海的超級(jí)工廠從2023年底起，每年須納稅22.3億元，如果不能達(dá)成這一條件，則必須歸還相應(yīng)土地。同時(shí)，特斯拉還必須在未來(lái)5年在上海工廠投入人民幣140.8億元的資本支出。如果特斯拉無(wú)法滿足上述協(xié)議要求，土地將被收回，但特斯拉會(huì)獲得剩余土地租賃、建筑物及固定資產(chǎn)的補(bǔ)償。

在這個(gè)項(xiàng)目里，特斯拉建廠的土地，價(jià)格僅為市場(chǎng)價(jià)的十分之一，185億元貸款的利率僅為3.9%。由此可見(jiàn)，上海市政府看中的就是特斯拉的技術(shù)和團(tuán)隊(duì)，以及由此帶來(lái)的現(xiàn)金流性收入（稅收），而非一次性的土地出讓收入。現(xiàn)在很多地方政府可以從土地轉(zhuǎn)讓中獲得巨額的資金，但大部分地方政府并沒(méi)有將這些資金投出去的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，結(jié)果為了規(guī)避類(lèi)似獨(dú)山縣盲目投資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，只能反復(fù)投向地鐵、機(jī)場(chǎng)和道路等這些已經(jīng)不能帶來(lái)現(xiàn)金流的產(chǎn)業(yè)。

與公共債務(wù)不同，非公共債務(wù)合理的舉債規(guī)模只與投資的收益多少有關(guān)，而與財(cái)政能力無(wú)關(guān)。對(duì)獨(dú)山縣政府投資失敗的一個(gè)流行批評(píng)，是獨(dú)山縣政府超出自身財(cái)政能力舉債。這是把依賴(lài)稅收的公共債務(wù)和依賴(lài)項(xiàng)目收益的非公共債務(wù)混淆的結(jié)果。原則上，只要收益大于債務(wù)，多大規(guī)模的負(fù)債都是合理的。財(cái)政能力只與那些需要用稅收償還的公共項(xiàng)目負(fù)債規(guī)模有關(guān)。

六、政府治理的轉(zhuǎn)型與升級(jí)

地方政府（性）債務(wù)已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)獨(dú)有的現(xiàn)象，目前多數(shù)討論對(duì)其都是持否定態(tài)度，很少將其同中國(guó)目前以土地為主的資本結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來(lái)。如果我們把地方政府（性）債放到一個(gè)更大的框架里，我們就可以看清，中國(guó)過(guò)去二十年取得的舉世矚目的超級(jí)增長(zhǎng)，很大程度上是由地方政府推動(dòng)的。在這個(gè)意義上，地方政府（性）債務(wù)的規(guī)模和占比，反映的正是中國(guó)增長(zhǎng)的真正動(dòng)力所在。獨(dú)山縣巨額債務(wù)暴露出的問(wèn)題，意味著中國(guó)地方政府這個(gè)推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步升級(jí)，而不是簡(jiǎn)單熄火關(guān)閉。

獨(dú)山縣的地方債務(wù)問(wèn)題只是目前中國(guó)地方政府運(yùn)營(yíng)模式的一個(gè)縮影。如何理解和解釋這一現(xiàn)象，將對(duì)未來(lái)中國(guó)地方政府模式的演進(jìn)產(chǎn)生重要影響。中國(guó)的發(fā)展型地方政府和西方的服務(wù)型地方政府有本質(zhì)上的區(qū)別。在西方國(guó)家，資本的主要來(lái)源不是土地而是股市，因此地方政府相對(duì)無(wú)為對(duì)經(jīng)濟(jì)影響不大。但如果中國(guó)的地方政府東施效顰，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，中國(guó)經(jīng)濟(jì)最主要的發(fā)動(dòng)機(jī)就會(huì)熄火。

改革開(kāi)放以來(lái)形成的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)市場(chǎng)，是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心機(jī)制。認(rèn)為中國(guó)地方政府應(yīng)當(dāng)仿效西方國(guó)家的服務(wù)型政府，退出“競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域”，中國(guó)通過(guò)改革開(kāi)放四十年摸索出的發(fā)展道路以及由此形成的增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)將會(huì)蕩然無(wú)存。獨(dú)山縣的例子只能說(shuō)明中國(guó)地方政府的市場(chǎng)化水平有待進(jìn)一步提升，而非證明政府要推出競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。

不僅地方政府市場(chǎng)化水平有待提高，中央政府的市場(chǎng)角色也不能忽視。中央政府設(shè)置的事權(quán)和財(cái)權(quán)，是地方政府負(fù)債的重要原因。由于兩者不匹配帶來(lái)的債務(wù)，中央政府金融（而非財(cái)政）有必要予以接管。

中央政府接手地方政府債務(wù)并不罕見(jiàn)。最經(jīng)典的例子就是美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后，聯(lián)邦政府全盤(pán)接手各州的債務(wù)。這背后并不是用低成本的國(guó)債替代高利息的地方債這么簡(jiǎn)單。地方“債”和中央“債”在現(xiàn)代貨幣制度下，本質(zhì)完全不同。

實(shí)踐表明，直接融資的成本和風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)低于間接融資。對(duì)應(yīng)于企業(yè)的直接融資工具，就是股市；對(duì)于地方政府而言，直接融資工具就是賣(mài)地；而債券市場(chǎng)對(duì)于企業(yè)、地方政府而言，都是間接融資。但由于國(guó)家擁有發(fā)鈔券，國(guó)家債務(wù)是用主權(quán)貨幣定價(jià)的，中央政府接手地方債務(wù)后，那些債務(wù)實(shí)質(zhì)上就從原來(lái)的間接融資變?yōu)橹苯尤谫Y。金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)因此會(huì)顯著降低。

從更宏觀的視角觀察，地方政府債務(wù)的解決應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)從外循環(huán)向內(nèi)循環(huán)切換的主要組成部分。目前人民幣掛鉤美元，外匯占款是人民幣創(chuàng)造的主要方式。這就使得外循環(huán)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中占有核心的位置。中國(guó)只有在外循環(huán)中獲得順差，才能通過(guò)強(qiáng)制結(jié)匯創(chuàng)造貨幣。也正是看準(zhǔn)了中國(guó)的這個(gè)弱點(diǎn)，美國(guó)才選擇了迫使中國(guó)與世界脫鉤的戰(zhàn)略，來(lái)打擊中國(guó)經(jīng)濟(jì)。

中國(guó)要想從外循環(huán)轉(zhuǎn)向內(nèi)循環(huán)，首先就要將外生貨幣機(jī)制轉(zhuǎn)回內(nèi)生貨幣機(jī)制。這就要求央行大規(guī)模購(gòu)進(jìn)人民幣定價(jià)的資產(chǎn)（這和美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后聯(lián)邦政府接手各州債務(wù)類(lèi)似）。如果處理得好，地方政府的債務(wù)及其對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)，可以成為自主貨幣創(chuàng)造的重要的組成部分。一旦中國(guó)重新獲得貨幣主權(quán)，國(guó)際貿(mào)易就不再是打擊中國(guó)經(jīng)濟(jì)的工具。美國(guó)也就難以通過(guò)其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入和貨幣使用制裁中國(guó)。