要更合理地控制地方債務規模，防范地方債務風險，應根據債務分布特征及債務增長機制對不同地區區別對待。圖為2019年8月11日，四川綿陽市，一處爛尾樓群。人民視覺  資料圖

改革開放四十余年來，我國經濟社會發展取得了令人矚目的成就，國民經濟總量已位居世界第二，社會生產能力得到快速提升。與此同時，伴隨經濟社會發展，環境治理迫切、養老問題突出、區域發展不平衡、地方政府債務與金融風險加劇等亟需面對與解決的問題也日漸呈現。其中，地方政府債務（以下簡稱為“地方債務”），更是近年來社會各界高度關注的一個熱點問題。

財政部不久前公布的數據顯示，2020年1月至6月，全國地方政府發行債券34864億元。截至2020年6月末，全國地方債務余額為241583億元，控制在全國人大批準的限額之內。

地方債務從2001年的約2萬億元，增至2020年的約24萬億元，平均而言，年增長約為15%，超過同期全國經濟總量增長率。如此巨大的規模和膨脹速度，引發了社會各界對地方債務問題的關注，如何科學治理地方債務以及防范債務風險，成為事關我國經濟社會健康發展的關鍵。

一、地方債務的基本成因

為什么會有地方債務？地方債務的規模為什么會越來越大？既有研究多從財權與事權不匹配、官員晉升激勵、預算軟約束、債務管理體制等角度進行解釋與分析。

首先，地方政府的收入來源包括預算收入和預算外收入，即稅收收入、政府性基金收入、行政事業性收費等。地方政府的支出則涵蓋當地的基礎設施建設、教育、醫療、環境保護等方方面面。在現行財稅體制下，地方政府的事權范圍往往會超出自身財權能力，于是產生舉借債務的動因。

其次，在以地方經濟總量為主要晉升考核指標的情形下，地方主要官員為提高自身的競爭力，有以舉債方式打造面子工程，不考慮長期收益而純為短時間內壯大地方經濟總量的巨大激勵。前不久媒體曝光的貴州獨山縣巨額債務問題就是一個比較典型的例子。

此外，地方政府在舉借債務的時候也很有可能受到周邊鄰近省份舉借債務情況的影響。

二、地方債務空間分布存在區域差異

我國不同區域在經濟和社會發展等方面至今仍存在較大差異，東部地區相對發達，其他地區（為便于分析，本文將中西部和東北地區并于一處，統稱為“其他地區”）雖然在不斷追趕，但總體而言相對落后。

地方債務余額也呈現出比較明顯的區域差異。從省級政府層面分析，整體上東部地區省份債務余額高于其他地區。以2018年為例，全國31個省市（不含香港、澳門和臺灣地區）地方債務余額排名中，排在前五位的有4個東部地區的省份，其余東部地區的省市政府債務余額相較于其他地區也較多，呈現出比較明顯的區域差異。

此外，同處于經濟相對落后的西部地區，有些省份債務余額排名較靠前，而有些債務余額卻很低。（見圖1）

圖1. 2018年全國分地區地方債務余額（億元） 數據來源：根據地方政府債券信息公開平臺數據整理

進一步地，從地級市層面進行分析，我們收集整理的地方債務數據顯示，其他地區的債務水平整體而言雖略低于東部地區，但債務水平偏高的地級市數量卻比較多。這再次表明，地方債務的規模分布存在明顯的地區差異。（見圖2）

圖2. 全國及分地區地方債務占比的分布

由上述地方債務在空間分布上存在的區域差異出發，本研究重點關注兩個問題：第一，各區域地方債務的差異性是否意味著背后債務增長的原因也具有差異性; 第二，各地區間不同的債務規模以及各異的增長機制，是否會帶來空間溢出效應，以及空間溢出效應如何。

三、已有的地方債務治理框架

鑒于地方債務呈現規模不斷擴大、膨脹速度持續加快的趨勢，近年來，國家對地方債務的治理也在不斷完善。

首先，出臺了一系列文件、政策規范地方債務的發展。1994年至今，涉及地方債務政策法規主要包括: 《中華人民共和國預算法》（1994年制訂，1995年起施行）、《財政部代理發行2012 年地方政府債券發行兌付辦法》（2012年）、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（2014年）、《中華人民共和國預算法》（2014 年修正，2015年起施行） 、《地方政府一般債務預算管理辦法》（2016年） 、《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（2018年），以及《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》（2018年），等等。

相關調整主要包括以下幾方面：一是發行方式的調整，即由經國務院批準在確定限額內發行地方政府債券，到中央政府代發債券，再到地方政府可以自行發行債券；二是是否納入預算管理的調整，由游離于預算之外到納入預算管理；三是規定具體的地方債務事項的調整，例如具體規定舉債主體、用途、規模、方式、監督制約機制以及法律責任等。

其次，限定地方債務發展規模。財政部2015年12月發布的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》規定，要合理確定地方債務總限額，并逐級下達分地區地方債務限額，要求各地嚴格按照限額舉借債務。

再次，有效防范地方債務風險。建立健全地方債務風險防控機制，在全面評估和預警地方債務風險的基礎上，建立債務風險化解和應急處置機制，并健全地方政府債務監督和考核問責機制。同時，采取地方債務存量置換等措施。這些舉措在一定程度上起到了降低和防范地方債務風險的作用。

四、區域差異視角下的地方債務增長機制

本研究基于2005至2015年的省級數據，實證檢驗地方債務增長的影響機制；同時利用京津冀三地數據，實證檢驗地方債務的空間溢出效應。實證發現使我們從“靜態”和“動態”兩個角度了解了地方債務的增長機制。

所謂靜態，即地方政府決定是否舉債以及舉債的規模時，僅考慮省份或地區自身的發展需求等因素，不參考鄰近地區的決策。

靜態上看，影響地方債務水平的因素主要可以分為兩大類。第一類是抑制地方債務增長的因素。財政赤字和基礎設施水平與地方政府債務水平之間存在顯著負向關系，即：本省財政赤字越大，越容易增加政府還債壓力，減弱舉債動機；從地方債務投向看，當地基礎設施水平越完善，政府舉債的動機也會減弱。第二類是促進地方債務增長的因素。財政分權和人口增長率與地方債務水平之間存在顯著正向關系，即：政府自主決定財政收支的權力越大，所受約束越弱，越可能舉債緩解財政壓力；人口增長壓力越大，對地方政府的要求越高，政府舉債動機越大。

另外，關于經濟發展水平對地方債務增長的影響，要分區域進行甄別。經濟發展水平對地方債務有雙向作用，即：經濟發展水平較高的地區，政府財政收入較高，民間資本更為活躍，債務使用效率也更高，因此舉債需求較小，從而抑制債務增長；相反，經濟發展水平較低的地區，出于經濟發展、改善民生等方面的需要，舉債需求較大，因此會促進地方債務水平提升。有鑒于此，需要甄別區域差異對地方債務增長機制帶來的影響。

所謂動態，即地方政府在舉借債務時，除了考慮自身因素以外，還可能關注鄰近地區的債務舉措，從而影響自身債務決策。

根據實證結果，從空間溢出效應看，影響地方債務水平的因素主要分為兩大類。第一類是經濟發展水平、財政赤字和基礎設施水平，這些因素與地方債務水平之間存在正的空間溢出影響。即相鄰地區的上述因素水平的提高，會產生明顯的空間溢出效應，導致本地區地方債務規模增加。第二類是財政分權、城鎮化水平以及人口增長率，這些因素與地方債務水平之間存在負的空間溢出影響。即相鄰地區的上述因素水平的提高，會產生明顯的負面空間溢出效應，導致本地區地方債務規模降低。

此外，地方債務增長的影響因素存在明顯的區域差異。靜態上看，相比于其他地區，經濟發展水平、財政赤字、基礎設施建設對東部地區債務增長的抑制作用更大，人口增長壓力、財政分權對東部地區債務增長的促進作用更明顯。動態上看，就空間溢出效應而言，經濟發展水平和財政分權對東部地區的空間溢出效應更顯著，而城鎮化水平對其他地區的空間溢出效應更明顯。

五、治理地方債務要考慮區域差異

基于上述研究發現，考慮到區域差異，我們認為，地方債務治理體系需要根據現實不斷調試與完善。

第一，要更合理地控制地方債務規模，防范地方債務風險，應根據債務分布特征及債務增長機制對不同地區區別對待。

本研究發現，經濟發展水平對抑制東部地區債務增長的作用更為明顯，而提高城鎮化水平對抑制其他地區債務增長則作用更大，因此，應加快落實十九大報告中提出的“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系” 的要求，統籌解決區域債務風險問題。

對東部地區，鑒于其具備較強的經濟發展實力，對地方債務具備一定的消化能力，可以適當保持較高檔債務控制規模，但應重點防范地方官員利用政府債務盲目追求政績的風險。對其他欠發達地區，首先應設置較低檔債務控制規模；其次，應積極推進區域經濟協調發展戰略，加快中西部地區城市群建設，提高中西部地區經濟發展水平，增強其債務承受能力；最后，可以適當加強對中西部地區的轉移支付水平，以滿足其城鎮化建設需要，從而降低政府債務。

第二，國家出臺政策控制地方債務規模時，還應考慮相鄰地區地方債務的空間溢出效應。

本研究發現，地方政府舉債容易通過“地方經濟總量競爭”以及財政擴張等渠道進行傳導，影響其他地區政府舉債。近期爆出的獨山縣地方債務問題，也有“面子工程”等類似“總量競爭”的影子。因此，為弱化以地方經濟總量指標為核心的績效考核競爭帶來的政府債務空間溢出風險，應加快推進官員考核機制改革，逐步取消過分參照經濟總量的單一績效考核方式。同時，建立地方債務指標（包括規模和效率兩方面），并將其納入到包含政治、經濟、生態等多方面構成的綜合考核體系中。這樣做，一方面可以減少地方主要官員為追求政績工程、形象工程而沖動舉債的風險，另一方面可以有效控制政府債務擴張的速度與規模，促使地方政府審慎舉債，科學用債。

第三，在治理地方政府債務時，應重點關注地方主要官員舉債的短期效應。

本研究的實證結果及包括貴州獨山縣在內的大量案例表明，種種便利因素刺激下，地方政府主要官員存在明顯的短期舉債沖動。因此，為防范地方政府為了短期利益盲目舉債的風險，結合風險的暴發存在滯后性的特點，應考慮適當延長對地方政府主要官員進行考核的期限，即將他們任期結束后一段時間的地方經濟發展狀況及相關項目引發的債務情況納入績效考核指標。此外，可以考慮建立舉債問責機制，堅持舉債主體與償債責任相匹配，以降低甚至阻斷舉債產生的空間溢出效應。

（本文原刊于《中央財經大學學報》2020年第4期，原題：“地方政府債務、區域差異與空間溢出效應——基于空間計量模型的研究”。由作者進行大量簡化和改寫，具體技術細節請參考原文。）