中國從改革開放初期到2015年底至少解決了8億5千萬人的貧困問題，舉世矚目。高速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化也使中國的城市基本擺脫了絕對貧困。現(xiàn)如今，貧困人口主要集中在農(nóng)村。國內(nèi)2019年的貧困線是人均年收入低于3218元人民幣（2019中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告，中國統(tǒng)計(jì)出版社）。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，全國貧困人口從2012年底的1億減少到2019年底的550萬。按照國家的脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃，貧困人口數(shù)將在今年年底基本清零。而中國也將提前10年完成聯(lián)合國制定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中“根除絕對貧困”這一首要目標(biāo)。

然而，脫貧只是第一步。要做到長久的脫貧、有效地鞏固脫貧成效，杜絕返貧現(xiàn)象，需要確保扶貧政策的可持續(xù)性。

《慶魯溝調(diào)查》是一部關(guān)于貧困問題的政策調(diào)研報(bào)告，是由某省幾位精準(zhǔn)扶貧實(shí)務(wù)工作者在呂梁山集中連片特困地區(qū)住村蹲點(diǎn)兩年多后撰寫而成，去年9月由中央黨校出版社出版。因與作者頗有淵源，自這項(xiàng)調(diào)查啟動(dòng)，筆者就開始關(guān)注了。

《慶魯溝調(diào)查》顯示，目前的貧困人口中大量屬于支出型貧困，即收入高于貧困線標(biāo)準(zhǔn)但由于收入都用于一些被動(dòng)性支出，如看病、子女求學(xué)等造成入不敷出，成為事實(shí)上的貧困。此外，各地貧困人口存在的普遍情形是，貧困人口越來越集中于老弱病殘群體。因此，在解決這部分“貧中之貧”的脫貧及杜絕返貧問題上，產(chǎn)業(yè)和就業(yè)政策往往難以奏效，筆者認(rèn)為，這部分特殊貧困人口的脫貧，尤其是脫貧之后不返貧，在很大程度上依賴于社會(huì)政策的落實(shí)。

關(guān)于脫貧和在脫貧后如何不返貧，上述調(diào)研報(bào)告中翔實(shí)的數(shù)據(jù)、現(xiàn)實(shí)的案例或許能給我們帶來一些啟示。

因病致貧

王某田是一個(gè)典型的因病致貧農(nóng)戶，一家四口人，他是家里的頂梁柱。在精準(zhǔn)扶貧政策出臺之前，他患大病住院，醫(yī)療費(fèi)總共花了101713元，新農(nóng)合報(bào)銷后自付了7萬多元。這場病不但掏空了家里的積蓄，而且因?yàn)閱适趧?dòng)能力，收入也成了問題。這是《慶魯溝調(diào)查》中的一個(gè)真實(shí)案例。雖然后來出臺的一些政策大幅度提高了報(bào)銷比例，同樣的情況，個(gè)人自付不會(huì)超過1萬元，但王某的情況在全國貧困人口中具有普遍性。

《慶魯溝調(diào)查》調(diào)研的6個(gè)貧困村的貧困人口中有86%屬于支出型貧困，這些支出型貧困戶中，因病致貧戶占到了三分之一。究其原因，是貧困地區(qū)醫(yī)療資源配置的不均衡造成群眾被動(dòng)的“趨高就醫(yī)”。

很多貧困、偏遠(yuǎn)的村子由于人口大量外遷，村里的人養(yǎng)不起村醫(yī)。為了解決這個(gè)問題，有的地方陸續(xù)招錄了一些年輕村醫(yī)，但因收入低，年輕村醫(yī)從業(yè)不久就離開了。村里沒醫(yī)生看病，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)務(wù)人員大多缺少坐診能力，再加上衛(wèi)生院病房不足，無法接收病人住院治療，銷售的藥物品種更是非常有限。所以，大多數(shù)病人首選到縣城或外地看病。然而，縣里的醫(yī)院有很多病也看不了：一是沒有好醫(yī)生，二是缺乏醫(yī)療設(shè)備。除了一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，很多縣級醫(yī)院常年不進(jìn)新科大學(xué)畢業(yè)生。諸多診療項(xiàng)目因醫(yī)師短缺而沒有開展，也很難達(dá)到國家規(guī)定的縣級醫(yī)院應(yīng)配備的醫(yī)療設(shè)備數(shù)目，已有設(shè)備大多陳舊老化。

因教致貧

與因病返貧類似，很多貧困戶還會(huì)因?yàn)樽优慕逃龁栴}返貧。雖然政府推行義務(wù)教育，在高中、高等教育階段也為家庭困難戶提供經(jīng)濟(jì)支持，但國內(nèi)教育質(zhì)量參差不齊，為了給子女創(chuàng)造好的升學(xué)條件，很多農(nóng)村家庭把孩子送到縣里甚至是市里上學(xué)。由于鄉(xiāng)村學(xué)校與縣城學(xué)校在教學(xué)質(zhì)量、硬件設(shè)施和課程設(shè)置上的差距，村里孩子大都從小學(xué)開始就在縣城上學(xué)。但是這些進(jìn)了城的農(nóng)村家庭，大都住在城郊村，這里是農(nóng)村進(jìn)城家庭的聚居地，這些孩子大都在附近一所條件較差的小學(xué)上學(xué)。進(jìn)了城卻沒能進(jìn)城區(qū)的好學(xué)校，反而產(chǎn)生了比在農(nóng)村生活更高額的生活費(fèi)用。到了初中，教育質(zhì)量好的民辦學(xué)校更是花錢。

除因教育相關(guān)開支導(dǎo)致貧困之外，教育資源分配的不公平還將導(dǎo)致貧困的代際傳承。不少孩子因?qū)W校質(zhì)量差，更沒錢上補(bǔ)習(xí)班，無法考上高中。雖然中職技校的門是敞開的，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)中職技校畢業(yè)也很難找到工作，不少孩子因此提早走向社會(huì)到處打工。在全國高中入學(xué)率已達(dá)到90%的時(shí)候，在慶魯溝初中畢業(yè)后不再上學(xué)的孩子能占到該年齡段人數(shù)的35%。這些早早就輟學(xué)的孩子走向社會(huì)后普遍遇到了就業(yè)、收入、婚姻等一系列問題。

另外，很多教育學(xué)研究表明家長對孩子的關(guān)懷及教育上的參與是影響孩子教育成功的重大因素。近期的研究也發(fā)現(xiàn)越是受教育程度高的父母陪伴孩子的時(shí)間越長。大量農(nóng)村貧困戶孩子的父母普遍受教育程度比較低，平均受教育年限也就是5、6年，整體上就是小學(xué)文化程度。因此缺乏引導(dǎo)和培養(yǎng)孩子形成學(xué)習(xí)興趣和良好習(xí)慣的能力，對教育的認(rèn)識和重視程度不夠，也沒有能力輔導(dǎo)孩子的學(xué)習(xí)，很難完成家、校之間的良好互動(dòng)。還有較普遍的是，家庭殘缺給孩子帶來了不利影響，有的是父母不和睦，有的家庭發(fā)生了變故，使孩子在發(fā)育和成長的關(guān)鍵期，缺失了良好的甚至正常的家庭環(huán)境。很多這樣的孩子從接受教育開始就處于劣勢，漸漸喪失了擺脫父輩貧困的途徑與手段。

老年貧困

農(nóng)村的老年貧困是一個(gè)不容忽視的問題。在很多深度貧困地區(qū)，年輕人大多都去到城里務(wù)工了，留下生活在村里的貧困人口以老弱病殘為主。在外務(wù)工，斷不會(huì)年收入低于3218元的貧困線。因此，中國現(xiàn)階段的絕對貧困問題從根本上表現(xiàn)為老年貧困。

現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老，還是以家庭養(yǎng)老為主。從貧困老人維持基本生活的主要經(jīng)濟(jì)來源看，可分為三類：一是靠社會(huì)救助維持生活。子女通常不會(huì)再給已享受低保的老人贍養(yǎng)費(fèi)，只逢年過節(jié)買點(diǎn)東西，這類比例最高。二是靠自己勞動(dòng)維持生活。60歲出頭的低齡貧困老人，還有一定勞動(dòng)能力，種十五六畝地，勉強(qiáng)維持基本生活。三是能得到子女贍養(yǎng)的，比例相對較低。

近年來，子女不贍養(yǎng)老人成為了一個(gè)社會(huì)熱門問題。然后很多時(shí)候子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)并不是因?yàn)椴恍ⅲ嗟氖且驗(yàn)闆]有經(jīng)濟(jì)能力。在貧困地區(qū)，很多老人的子女，因普遍受教育水平低又沒技術(shù)，進(jìn)城務(wù)工大都從事體力型零雜工，工種和地點(diǎn)不固定，務(wù)工時(shí)間不穩(wěn)定，收入普遍較低。按照現(xiàn)行的農(nóng)村低保審核審批辦法，子女家庭人均收入減去當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)后，超出部分的30%計(jì)作老人應(yīng)該獲得的贍養(yǎng)費(fèi)。《慶魯溝調(diào)查》的作者了解到，貧困老人子女家庭年人均收入僅高出最低生活支出709元，老年家庭戶均3、4個(gè)子女，按每戶2位老人計(jì)算，每位老人每年有可能獲得贍養(yǎng)費(fèi)362元。顯然，這些錢即使給了老人也難以解決養(yǎng)老問題。

社會(huì)政策的重要性

中國的貧困主要反映為針對醫(yī)療、教育的支出性貧困及喪失勞動(dòng)能力后的老年貧困，其解決需要強(qiáng)有力的社會(huì)政策。

醫(yī)療、教育是社會(huì)公共服務(wù)的重中之重，也是社會(huì)公平的重要標(biāo)尺。雖然各級政府采取了很多措施，出臺了不少政策，但是國內(nèi)長期存在醫(yī)療、教育資源分配不均衡的狀況，特別是優(yōu)質(zhì)醫(yī)院、學(xué)校主要集中在大城市。長遠(yuǎn)來看，要根本解決因病、因教致貧，防止因病、因教返貧的發(fā)生，需要不斷提高醫(yī)療、教育支出特別是針對貧困群體的支出，比如推進(jìn)醫(yī)聯(lián)體和縣鄉(xiāng)醫(yī)療一體化改革，在原有醫(yī)療保險(xiǎn)包括大病保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步引入商業(yè)保險(xiǎn)，用來提高醫(yī)保目錄外項(xiàng)目的報(bào)銷比例，充分利用數(shù)字化遠(yuǎn)程醫(yī)療、教育等新技術(shù)手段，持續(xù)改善醫(yī)療、教育資源的均衡化水平。

另外，在貧困地區(qū)靠貧困子女來解決貧困老人的養(yǎng)老問題是靠不住的。而國家低保是政府對于收入達(dá)不到最低生活標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口進(jìn)行的差額補(bǔ)助。這種補(bǔ)助是暫時(shí)的、目的是為了緩解短時(shí)間的生活、就業(yè)困難。然而失去勞動(dòng)能力的老年人的貧困問題顯然不是階段性的，是不可逆轉(zhuǎn)的。因此，用低保長期兜底老年貧困是不穩(wěn)定的，也是不符合低保政策初衷的。如果大量貧困老人靠短期救助的低保脫了貧，長期能否不返貧將是一個(gè)大問題。而且，這樣做，貧困人口的下降勢必伴隨著低保戶的增加。

2009年，國家開始實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。全面實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老已經(jīng)10年了，農(nóng)村養(yǎng)老金雖有提高，但距保障基本生活差距依然較大。長遠(yuǎn)來看，在農(nóng)村特別是貧困農(nóng)村地區(qū)，需持續(xù)改善農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，改變用低保養(yǎng)老的做法，盡快使養(yǎng)老金的發(fā)放到達(dá)貧困線標(biāo)準(zhǔn)，在解決老年人基本生活中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。考慮到國家及地方財(cái)政能力，中央財(cái)政可以向經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的貧困地區(qū)傾斜。同時(shí)，可以考慮社會(huì)養(yǎng)老政策，比如使用有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)子女為老人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等。

總而言之，要做到脫貧的可持續(xù)，鞏固脫貧的成果，需有效阻止因病返貧與因教產(chǎn)生的代際貧困，并盡快完善提高養(yǎng)老制度。

（作者郭棟系美國哥倫比亞大學(xué)地球研究院研究員、國際與公共管理學(xué)院客座教授、可持續(xù)發(fā)展政策與管理中心副主任，著有《可持續(xù)城市》、《可持續(xù)金融》等書。感謝曾軍順提供的大量數(shù)據(jù)、案例及研究支持。)