53歲的劉巧娣（化名）曾長期活得像個“隱形人”。28年前，她從云南巧家縣遠嫁江蘇姜堰，由于在娘家就沒有上戶口，與丈夫組建家庭生兒育女后，便成為了“黑戶”。

“沒有戶口也就沒有身份證，出門連車票都買不了，社保就更是沒法辦了?！眲⑶涉酚谩按绮诫y行”形容過去28年的日子。她說，她曾因為是“黑戶”，進不了正規的工廠上班，只能四處打零工維持生計。

終于，在2017年上半年，在時任泰州市公安局治安支隊戶籍管理大隊教導員鞠鋼海的指導下，姜堰當地的派出所遠赴云南巧家縣調查劉巧娣的身份信息，并順利為劉巧娣辦理落戶，讓其真正成為了泰州人。

鞠鋼海依然活躍在基層指導戶籍管理工作。   泰州市公安局供圖

像劉巧娣這樣的“外來媳”無戶口人員，鞠鋼海等人用三年的時間解決了接近9000人的落戶問題，讓他們過上了正常人的生活。

澎湃新聞（www.usamodel.cn）從泰州市公安局獲悉，正是由于鞠鋼海對戶籍管理的政策法規了然于胸，每當碰到疑難復雜的問題，他總能找到合適的解決辦法。譬如，面對20名智障流浪乞討人員的救助難題，他帶領一批戶籍民警，在全國首開先河，為20名流浪者辦理了落戶手續。

33年專注于為百姓解決戶籍管理問題，鞠鋼海早已成為了這方面的專家。憑借精湛的業務，他兩次參與江蘇全省戶口登記管理規定的起草，四次起草制定了泰州戶籍制度改革規范性文件。就在近日，他還入選了全國公安機關培訓教官，成為江蘇省唯一入選的戶籍警察。

全國首創為流浪乞討人員“落戶”

2017年5月，泰州市在全國率先為流浪乞討人員辦理落戶，經媒體報道受到社會廣泛關注。有觀點稱，上述“變革性”的做法彰顯了一個城市關愛弱勢群體的溫度，體現了社會責任，還了戶籍的本義。

其實，為了促成流浪乞討人員順利在泰州落戶，鞠鋼海在背后默默付出了汗水。

2017年5月，一個關于戶口辦理的求助電話，打進了鞠鋼海手邊的服務熱線，求助電話是泰州市民政救助站負責人打來的。泰州市民政救助站負責人楊生奎說，該救助站接受了一名智障流浪女子林芳（化名），其患有慢性病急需住院治療?？墒?，她沒有戶口和身份信息，無法辦理醫保，所以為她辦理落戶手續顯得十分迫切。

與林芳一樣常年流浪街頭乞討，且有智力、精神或肢體殘疾的人員，泰州市民政救助站當時已救助了20人，他們均寄養在興化第四人民醫院（精神病醫院），他們不能表述自己的真實身份，又無法與其親屬取得聯系，也就無法取得合法的身份。

要為流浪乞討人員辦理安家落戶手續，當時全國都沒有先例，但是這又是實實在在的現實難題，該怎么辦呢？

“既然要辦，就要合理合法又合規，而且要給這20個人一起辦?！本箱摵Ｕf。

經過與民政、醫保、社保等部門集中會商研究，依據相關規定，鞠鋼海和泰州市公安局海陵分局戶政部門決定，想方設法為這20名流浪乞討人員辦理落戶手續。

為避免出現雙重戶籍和違法犯罪人員利用流浪乞討身份逃避法律制裁，鞠鋼海等人首先通過公安部失蹤人口信息庫和人口信息管理系統等數據庫進行排查，確保登記身份信息的準確性和戶口的唯一性。他們采集了20人的DNA信息、指紋掌紋采集，并錄入全國打拐DNA信息庫進行信息比對，核實身份信息。

之后，泰州市救助站將20人的照片和基本信息等通過媒體公示了一個月，盡量為他們尋找親屬。

“由于他們沒有姓名、年齡等準確信息，我們為每一個人起了名字，生日就統一定為1月1日，出生年份則是根據其體貌特征進行推測，統一落戶在救助站。將來有的人即使找到家后，登記在救助站名下的戶籍隨即可以注銷?！本箱摵Ｕf。

甄別采集工作完成后，2017年5月10日，泰州市公安局和海陵公安分局兩級公安機關為20名流浪人員全部辦好了落戶手續。

第二天， 6名戶籍民警趕到興化市第四人民醫院，集中為他們辦了身份證。至此，20名流浪流浪人員都和泰州本地市民一樣，享受到生活照料、戶籍管理、最低生活保障和醫療報銷等待遇。

據泰州市公安局相關人士介紹，之后，全國各地的戶政部門和救助站紛紛到泰州學習取經，效仿其為流浪乞討人員落戶的做法，讓越來越多的流浪者擁有了合法身份，并與正常人一樣行使各項公民權利和享受各種社會福利。在那以后，鞠鋼海也成為戶籍管理方面的名人。

鞠鋼海依然活躍在基層。   泰州市公安局供圖

33年煉成“戶籍專家”

7月6日，澎湃新聞記者見到鞠鋼海，一邊的同事指著他頭發說，鞠鋼海，斑白兩鬢就是因為鉆研業務、善于思考、用腦過度導致的。

今年53歲的鞠鋼海，1987年從江蘇公安專科學校（今更名為江蘇警官學院）畢業后，就進入了當時的縣級泰州市公安局，負責戶籍管理工作已達33年，主要負責戶口信息的登記及變更，處理疑難復雜的戶籍管理問題。

“我雖然每天面對的不是一本本‘小本本’（戶口簿）就是一張張‘小卡片’（身份證），并且只有簡簡單單的姓名、性別、民族、出生年月和住址五項內容，但卻事關群眾的切身利益，弄錯了不行，少了它更不行，責任大著呢?！闭f起戶籍業務，鞠鋼?？偸浅錆M激情。

澎湃新聞采訪中發現，戶籍政策法規共有九大本厚厚的書籍，他都已經熟讀并爛熟于心，只要提到某個方面的問題，他能立刻聯想到解決該問題對應的政策條款是哪一條，甚至對該政策文件頒布時間、文件精神也了如指掌。

在接待辦業務的老百姓、解決戶口登記難題時，鞠鋼海會根據文件精神，結合具體問題給出具體的建議，告知其應辦哪些手續及辦理的時限，同時還把咨詢電話留給對方，防止再有疑問找不到人。

除了自己對戶籍業務駕輕就熟之外，鞠鋼海還經常思考如何讓一線戶籍警察在辦理戶籍業務時更規范。圍繞自己參與起草的《江蘇省常住戶口登記管理規定》共有192條，鞠鋼海經過研究，起草了同樣為192條的《泰州市常住戶口登記管理規定實施細則》（以下均簡稱為《實施細則》），每條均有對應的解釋和操作方法。

“過去群眾最煩的就是名目繁多的奇葩證明”，鞠鋼海說，為了解決這個問題，他對“關系證明”進行歸類，把相關證明格式化，并與相關部門共享信息數據，從而減少了奇葩證明，達到了讓群眾少跑腿的目的。“我的初衷就是要做到方便、規范、管用?！本箱摵Ｕf。

鞠鋼海這樣一位“戶籍專家”，盡管已經從戶籍大隊教導員的崗位上退下來，現在仍然是出了名的大忙人，他不僅活躍在基層指導工作、開展調查研究，還因為業務精湛，大多數時間都在忙于舉辦戶籍業務培訓班。

深入大山讓近9000人擺脫“黑戶”

戶籍警雖說是個“坐辦公室”的崗位，但是多年來，鞠鋼海卻養成了一個外出調查的習慣，這個習慣感染、影響了不少戶籍警。經過他們三年的外出調查，為8923名“黑戶”人員解決了落戶問題。

在泰州這些“黑戶”人員中，有一個龐大的群體是來自云貴川等地的“外來媳”。她們由于種種原因離開原來的家庭來到泰州結婚生子，盡管都在泰州組建了新家庭，形成了事實婚姻、但大多沒領結婚證，也沒有遷移戶口，導致她們自己和子女都成了“黑戶”，最終在工作和生活上面臨了諸多困難。

據多名“外來媳”稱，她們沒有戶口，在農村就分不到責任田，也不能參加新農合醫保和大病保險，一旦生病無法得到救助。另外，沒有身份證買不了車票，出行、工作處處受限。

要給省外人員辦理落戶手續，就必須掌握他們的個人基本信息，這一次鞠鋼海和同事們下定決心，深入蜿蜒的大山、偏僻的鄉村調查。2014年5月，鞠鋼海與縣（市、區）公安局戶政部門的同事分成8個小組，分赴云南、貴州、四川、 重慶、安徽、湖北等16個省份。

當時交通還不太方便，鞠鋼海與三名同事乘坐36小時的火車到達重慶，輾轉前往地處巴蜀大山深處的涼山州，當地剛剛經歷了一場暴雨，雨水沖刷過后，隨時都有引發泥石流的危險。而他們四人乘坐的柴油車只能到達民族自治鄉，進村的山路必須步行足足10多公里。

鞠鋼海說，一路上不僅道路泥濘，而且十分狹窄，路過峽谷地帶，更是險象環生。“前不著村，后不著店，餓了只能啃一塊面包充饑繼續趕路”，找到當事人的家人，完善了調查材料，并在天黑前趕到了當地的鄉政府所在地。

“我們這一趟跑遍了四川的所有州縣，沒有一處是很順當，每到一處都有難爬的山路在等著我們?！本箱摵＝又f，“想想那么多人等著我們回去為她（他）們上戶口，孩子還等著戶口本報名上學，吃點苦也就值了。”

“我是農村出來的，深知戶口對于農民的重要性，也明白個人要從‘黑戶’變成‘有戶’比較艱難，所以我們即使再辛苦也應該幫他們落戶，讓他們有尊嚴地生活?！本箱摵ε炫刃侣務f。