近年來，環保“督查高壓”在我國已成新常態，嚴厲監管態勢下，中央對地方政府的環保考核力度持續加強。隨著目標責任制、一票否決、環境離任審計、終身追責等考核措施的實施，我國地方政府在環境治理方面一改從前的“不作為”問題，但與此同時，環保“一刀切”、“一律關停”等“胡作為、亂作為”現象也層出不窮。

2018年5月，面對愈演愈烈的環保“一刀切”現象，生態環境部專門研究制定了《禁止環保“一刀切”工作意見》，但在2019年5月結束的環保督查回頭看中，陜西省、安徽省卻被指出存在“一刀切”、“胡作為”等現象。為糾正地方政府的偏差行為，生態環境部在2019年7月再次發文，嚴禁“一刀切”、“濫問責”等行為。但遺憾的是，在2020年5月中央環保督察組發布的第二輪環保督察反饋情況中，海南省、福建省仍被指出存在“急時亂作為”，“一罰了之”等現象。

因此，盡管近年來我國環境治理的成效有目共睹，但隨著我國環境治理逐步進入壓力疊加、負重前行的深水區，地方政府的一系列偏差行為及其背后的原因也值得關注和反思。

一、績效壓力的 “雙刃劍”效應

現階段我國環境治理實行的是“指標下壓”型目標責任考核制度，即由中央政府向下級政府下達指標，層層分解任務，并實施一系列考核措施，其本質是科層制下中央政府利用行政命令手段，自上而下逐級委派、層層部署以完成既定環保目標。

例如，國務院2017年1月印發的《“十三五”節能減排綜合工作方案》下達了各省（直轄市、自治區）GDP能耗降幅目標和主要污染物減排指標。各省在中央出臺工作方案后會將任務目標進一步分解下達到市級政府。節能減排五年規劃是我國實行目標責任考核最為嚴格的公共政策之一，中央明確要求“要嚴格落實目標責任”，且國務院每年組織開展節能減排目標責任評價考核，并將考核結果作為領導班子和領導干部年度考核、目標責任考核等的重要內容。

通過強化上下級政府之間的委托代理關系，目標責任考核推行了一種強調結果的科層問責及獎懲機制，是我國地方政府環境治理中績效壓力的重要來源。下級政府與上級政府簽訂了“目標責任書”，對完成既定績效目標就負有不可推卸的責任，這本質上是一種績效承諾，既定績效目標未完成，就會被“一票否決”。

此外，在壓力型體制的作用下，數量化任務自上而下分解，在過程中極易出現績效目標“層層加碼、級級提速”的現象。上級政府急功近利的決策會給基層政府施加過多的負擔，績效目標和實際能力之間的不對等會進一步放大組織的績效壓力。

除了目標責任考核制度，政治激勵也是地方政府面對的績效壓力的另一個重要來源。近年來，環保問題被中央政府提升到了空前的歷史高度，環保“督查高壓”折射了中央政府的意志和決心，向地方官員發出了政策優先級的信號，并成為地方官員解讀政治激勵的重要內容。在政治激勵的作用下，地方官員對在環境治理中實現突出的工作表現有一定偏好。地方官員挑戰高績效目標，也是壓力產生的一個重要原因。

績效壓力能有效激勵官員提升績效水平，達成績效目標。作為一種施加給組織的外力，績效壓力具有顯著的提升內在動力的效應，適當的績效壓力可以提高地方政府對環境治理工作的重視程度，激勵其積極開展環境治理工作，實現環境治理從“不作為”到“積極作為”的轉變，有效改善地方生態環境，提高地方政府環境治理效率。

但績效壓力過大，也會誘發地方政府做出一系列失調行為和偏差行為，例如簡單粗暴的集中停產停業，或者是采用欺下瞞上的手段應付績效考核，這本質上都是減損環境治理效率的行為。

有鑒于此，本研究選取了我國216個地級市2012至2017年的面板數據，基于我國“十二五”、“十三五”時期節能減排綜合工作方案中層層分解到各地級市的主要污染物減排指標測算了地方政府環境治理中承受的績效壓力，測量了地方政府的環境治理效率。

計量分析發現，績效壓力對地方政府環境治理效率存在“倒U型”影響。即：適度的績效壓力可以有效提升地方政府環境治理方面的效率，但過高的績效壓力則對環境治理效率產生負面影響。

因此，我國地方政府治理環境過程中所承受的績效壓力存在“雙刃劍”效應。

二、績效壓力為何是把“雙刃劍”？

公共價值是關于權利、義務和規范所形成的共識，是公共政策制定和公共服務供給中應該遵守的原則和規范，政府要圍繞公共價值的實現來配置公共資源和權力。但公共價值的多元化及其不可通約性所導致的公共價值沖突，會向地方政府發出“該怎么做、不該怎么做”的相互矛盾的信號。

基于上述理論，本研究試圖從公共價值沖突視角分析我國地方政府在環境治理中所遭遇的績效壓力的“雙刃劍”效應。本研究假設，部分地方政府的環境治理工作之所以會從“不作為”轉變為“作為”，再逐步演化為“胡作為、亂作為”，背后原因是過高的績效壓力激化了公共價值沖突，使地方政府陷入“該怎么做、不該怎么做”的相互矛盾的困境中，從而誘發績效壓力的“雙刃劍”效應。績效壓力過大時，地方政府不是不想為，而是很難為。此時，公共價值沖突是解釋其行為偏差的有力視角。

改革開放以來我國經濟的飛速發展帶來了嚴重的生態環境破壞問題。環境污染非一日之寒，生態修復也需要時間，環境治理涉及的經濟發展方式轉變、產業結構和能源結構調整、技術手段創新以及人們生活方式的轉變都是系統工程，無法一蹴而就，畢其功于一役。《禁止環保“一刀切”工作意見》也指出：“要給直接負責查處整改工作的單位和人員留足時間，禁止層層加碼、避免級級提速。”

盡管中央反復強調環境治理需要耐力與韌性，引導地方政府樹立“功成不必在我，功成必定有我”的政績觀，但在督查高壓下，地方政府為應對考核，往往需要在短期內完成一系列目標，強調政策執行的及時性及行政效率，追求數字政績。過于急功近利，勢必違背環境治理久久為功的客觀規律，但一味強調循序漸進，短期內又無法完成不斷被拔高的績效指標。

隨著我國環境治理逐漸進入壓力疊加的關鍵期和復雜難度增加的攻堅期，如何在環境治理中處理好“循序漸進，久久為功”和“立竿見影，短期成效”之間的關系，對地方政府提出了新的挑戰。

本研究發現，公共價值沖突的動態演化是績效壓力“雙刃劍”效應產生的關鍵節點和核心機制。地方政府環境治理中，適當的績效壓力明確了地方政府的工作目標，促成了公共價值偏好的集中，為公共價值共識的形成提供了基礎，有利于目標管理和績效評估等工具進入良性循環狀態，并促使政府績效得以持續提升。但當績效壓力過高時，又會顯著激化公共價值沖突。

高壓情景下，地方政府對壓力、挑戰、困境的過分解讀，會激發一系列認知偏差反應，表現在公共價值的偏好上，就是地方政府在“怎么做才是對的”這個問題上出現了分歧，進而容易形成一系列非理性的決策和行為：要么假裝整改、敷衍整改，要么一律關停、簡單粗暴。環境治理中的任何偏差行為都會破壞環境治理效率的有效提升。因此，公共價值沖突的動態演化是績效壓力“雙刃劍”效應得以發揮的核心機制。

三、如何緩解績效壓力的“雙刃劍”效應？

本研究嘗試基于公眾參與視角，探討公眾參與對績效壓力負面效應的化解作用。

本研究發現，當某一地區公眾參與環境治理的程度較高時，公眾參與形成的隱形監督權可對地方政府的環境治理行為構成一定約束。不論是直接向本地政府表達訴求和意見，還是向更高一級政府投訴和建議，公眾參與都提供了一種來自社會層面的外部問責。恰恰是來自公眾的抱怨、不滿、投訴等負面信息，幫助政府重新認識了政策推進和執行中存在的問題，這種有限度的“忠誠的抗議”可以直接抵制地方政府由于公共價值沖突而作出的諸如 “一刀切”、全面叫停等過激行為，或弄虛作假、表面整改等敷衍行為，進而推動地方政府進行政策調整，緩解公共價值沖突對環境治理效率的破壞力。

此外，面對公共治理中的“棘手問題”，政府可向公眾尋求幫助，因為公眾擁有政府稀缺的政策情景經驗。盡管公共價值沖突本身難以有效化解，但在一個公眾參與程度較高的地區，公眾可以利用那些嵌入在特殊情境中的 “本土化知識”，將無法預見的因素告知政府，幫助政府重新進行政策目標和決策信息的梳理，從而更清楚認識到其政策使命和價值追求。

這種來自公眾的實踐理性有利于政府在價值兩難困境中創新性地找出問題解決方案，通過不斷調試行動策略，更加客觀、理性地分配資源，采取行動，減少無效或有損實際效果的偏差行為，防止決策失誤帶來的資源浪費，從而提高環境治理效率。

簡言之，在公眾參與程度較高的城市，公共價值沖突對地方政府環境治理效率的負向影響較弱。

四、政策建議

據以上研究發現，提出以下政策建議。

首先，上級政府對下級政府要注意合理施壓，目標責任考核要分類實施。

我國環境治理工作任重而道遠，上級政府需要注重統籌推進，建立長效機制，目標責任考核要分類實施，有序推進。要給基層單位和人員留足時間，既要避免將目標責任考核扭曲為亂問責、濫問責，也要避免基層政府將“一刀切”作為績效壓力的“減壓閥”。只有適當的績效壓力，才能促成公共價值的聚合，引導地方政府形成正確的績效觀，著重長期投入和從根本上解決問題，而不是只挑“見效快、看得見、容易做”的項目。

其次，上級政府要重視價值領導，充分發揮核心公共價值的引領作用。

價值領導是對基本公共價值進行有重點地凝練和排序的過程，其目的是要定義地方政府在環境治理中的核心公共價值，并以之為引領，為地方政府的環境治理活動提供價值判斷依據，引導地方政府提高政治站位，深刻把握中央“生態優先、綠色發展”的導向。需要注意在是，為促成公共價值共識的實現，價值領導機制要隨著我國環境治理工程的不斷推進而及時調整，不僅要考慮地方政府的實際情況，也要有前瞻性和聚焦性。

最后，政府應鼓勵和引導公眾參與環境治理，強化政民互動。

政府要引導公眾積極參與環境治理，由此弱化公共價值沖突對環境治理效率的負面影響。因為公共價值沖突在絕大多數情況下很難徹底避免，所以政府要擴大公眾參與的渠道和范圍，充分利用新媒體渠道，提高公眾參與的便捷性和有效性，通過良好的政民互動促進環境治理效率的不斷提升，推動我國生態文明建設邁上新臺階。

（本文原題“地方政府環境治理中績效壓力是把雙刃劍嗎？——基于公共價值沖突視角的實證分析”，原載《公共管理學報》2020年第2期。經授權重發，并由作者進行大量刪改，具體技術細節請參考原文。）