“行政區經濟”在為地區發展帶來激勵的同時，也束縛了跨區域要素自由流動，在一定程度上也限制了長三角一體化進程。因此，在推進國家治理體系和治理能力現代化的要求下，用好行政區劃這一國家治理的基本手段顯得愈發重要。改革開放以來，長三角行政區劃調整走過了四個階段，從改革開放初期沿襲的“切塊設市”，到社會主義市場經濟體制背景下的“撤地設市”和“撤縣設市”，再到社會主義市場經濟體系不斷完善和深化的“撤縣（市）設區”。對這一過程的回顧和總結，有助于洞悉行政區劃發展規律，為推進長三角一體化、空間治理體系和治理能力現代化提供有價值的決策依據。

1978-1982年：經濟發展主導的行政區劃調整探索階段

1981年國務院政府工作報告明確指出要依托大中城市形成各種經濟中心，中心城市的作用因此開始受到重視。出于“設市”體制改革的初步嘗試，這一階段主要新設或調整了一些市、縣建制地區，如浙江恢復了縣級湖州市、設立紹興市、嘉興市等，安徽設立了縣級宿州市（圖1）；但該時期設市方式仍主要沿襲傳統的切塊設市。與此同時，長三角作為沿海發達區域，被賦予治理體系改革先行先試的職能，進行了一系列行政區劃調整的探索。如上海開始著力打造國際大都市，設立了吳淞區；江蘇設立南通三區；浙江建立海門特區來擴大對外開放水平。浙江撤銷溫州地區、安徽撤銷池州地區為后續國家“撤地設市”的區劃改革積累了寶貴經驗。這一階段的行政區劃調整尤為強調經濟發展的重要性，但社會經濟成效不一。如吳淞區的設立主要為了服務寶山鋼鐵總廠的建設，隨后很快被撤銷重組（與寶山縣重組為寶山區），體現出經濟轉型時期行政區劃調整的頻繁。浙江深刻把握地理區位和資源優勢的特點，設立了海門特區，不久便成為了浙江省第一個縣級市（椒江市），為當地發展提供了強大的政治支持；國家重點工程——臺州發電廠的落地投產，為當地經濟發展提供了持久動力。這個時期也有部分區劃調整忽略了歷史、地理、文化等客觀原因，導致后續的空間治理面臨諸多新矛盾，一定程度上制約了地區發展。

圖1 1978-1982年長三角行政區劃調整情況

1983-1992年：撤地設市主導的市管縣階段

隨著社會主義現代化建設的深入進行，原本地區管理體制多層級、部門臃腫、城鄉分離的弊端開始暴露。1982年中共中央、國務院發出《關于省、市、自治區黨政機關機構改革若干問題的通知》，明確了以經濟發達的城市為中心，逐步實行市管縣，促進城鄉融合發展，撤地設市逐步開展。在該時期長三角地區經歷了這類行政區劃的頻繁調整，如圖2中藍綠色標記占主導所示。江蘇省作為改革試點地區，1983年撤銷了7個地區；截止到2000年，安徽省池州地區的撤銷標志著地區管理體制在長三角的終結。伴隨著撤地設市工作的有序推進，一些其它類型行政單元也被賦予更多權力來促進自身經濟發展和跨區域交流合作。比如衢州等縣級市升格為地級市，阜陽、六安等地級市重組，寶山、常熟、龍泉等眾多邊界地區被調整為縣級市。撤地設市激發了地區發展的動能。如撤銷蘇州地區而設立的蘇州市（地級）不僅享受了更多的國家優惠政策，更大的管轄面積和行政權力，也為其協調各轄縣發展、自主與上海以及湖州、嘉興等臨省城市建立合作關系奠定了基礎。

圖2 1983-1992年長三角行政區劃調整情況。（注：文本信息只顯示部分行政區劃調整內容，圖3同）

1993-2000年：權力下放主導的撤縣設市階段

1992年，黨的十四大確定了建立社會主義市場經濟體制的目標，更加重視發揮地方政府的主觀能動性，地方政府擁有更多的權力來組織當地經濟發展和社會建設，撤縣設市便成為地方政府獲取政治權力和促進當地經濟轉型的主要手段之一。長三角區域也迎來了新一輪的撤縣設市浪潮，即圖3中藍色標記占主導所示。這一時期撤縣設市共計34個，尤其以江蘇省為代表。縣級市的設立總體上帶來了更多發展機遇，但也存在條件不成熟超前設市、“小馬拉大車”的案例，沒有起到帶動周邊發展作用。

圖3 1993-2000年長三角行政區劃調整情況

2001年至今：培育大都市區主導的撤縣（縣級市）設區階段

本階段行政區劃調整主要包括兩個類別。一方面，隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷完善，中國更加重視大城市對經濟發展的核心帶動能力。這一時期，長三角行政區劃調整以撤縣（縣級市）設區為主要特點，如圖4中紅色標記占主導所示。如上海撤銷崇明縣設立崇明區；南京整合江浦縣，設立新的浦口區；寧波江東區并入鄞州區等。大城市正變得“更大”，以此提升自身綜合承載和資源配置能力。另一方面，由于大城市往往面臨交通擁堵、環境污染等集聚不經濟的問題，小城鎮的發展受到格外重視；為了更好地促進城鄉融合，國家也開展了大批鄉級行政區調整工作，通過重組中心鎮（或設立街道辦事處）打造有影響力的基層行政單元。如2010年江蘇省有14個區劃調整變更與鄉鎮重組和升格有關。撤縣(縣級市)設區和鄉級行政區改革為大城市發展和鄉村振興優化了發展空間。如崇明撤縣設區提升了其行政地位，不僅促使其能更好地協調生態保護和經濟發展的關系，也使其獲取了更多政治、經濟、社會資源，助力其進行“世界級生態島”建設。

圖4 2001年以來長三角行政區劃調整情況

對長三角空間治理的啟示

長三角行政區劃演變的歷程啟示我們，未來長三角行政區劃調整應當優化市場調節與政府管理的關系，權衡行政調整變更對經濟發展和民生保障的利弊，統籌一體化發展和地方發展路徑差異，創新城際尺度空間治理形式，助推長三角更高質量一體化發展。

長三角行政區劃調整要長遠規劃、勿頻繁變動。行政區劃是國家空間治理的基礎框架，理應保持相對穩定。長三角（及國家其它同類地區）經歷了頻繁的、多種形式的行政區劃調整與變動，雖然基本順應了每一階段發展的客觀需要，但也反映了政府干預與市場運行之間的激烈掣肘與博弈。經濟運行的基本規律和區域發展的實踐經驗均告訴我們，過度的政府干預反而會阻礙城市經濟增長；頻繁的行政區劃調整同樣也不利于長期的經濟發展與社會穩定。推進國家治理體系現代化應要進一步界定政府職能，革新績效考核體系，簡政放權，使市場在空間資源配置中真正發揮決定性作用。

長三角行政區劃調整要統籌好經濟發展和服務民生的關系。區劃調整的動機不僅是為了重新整合資源要素、釋放新的發展紅利與空間，也要為了理順治理體系的矛盾、優化公共資源配置和民生保障能力。過去的行政區劃調整往往更多的是從為經濟發展尋找新的驅動力，提升城市能級出發。雖然經濟發展和服務民生常常相輔相成，但對于被調整的行政單元來說也并非完全一致。從歷史經驗來看，如果區劃調整只追求經濟動能增強的短期效益，忽略了對民生保障、文化與歷史傳承，以及公共服務惠及的影響，到頭來反而會帶來更多社會治理的成本，制約地區發展。

長三角行政區劃調整要因省制宜。雖然長三角行政區劃調整遵循相對一致的規律，但由于不同省份經濟發展和區劃組織模式存在差異，江蘇、浙江、安徽的行政區劃調整歷程又存在獨特性。具體來說，以外資開放和集體經濟為典型特征的江蘇經濟發展進程一直伴隨著政府的強勢推動，其行政區劃調整也更多的是政府主導、自上而下推動的模式。與之不同的是，浙江活躍民營經濟推動的發展模式強化了縣域經濟的實力，其行政區劃調整的動因更多的是順應市場需求、自下而上的模式。安徽的行政區劃又有其自身特點：如地級行政單元較多，一些資源設市城市缺少發展腹地和人口規模支撐，省會的帶動能力不強等。因此，近年來安徽的行政區劃調整多是出于做強省會、優化行政空間的調整和糾偏。面對長三角一體化發展的現實需求，協同區域治理空間也要遵循不同省份發展特點和發展階段，靈活運用政府市場的雙重動力，既要追求區域整體的空間治理目標一體化，又要避免調整方案的“照抄照搬”或“比學趕超”。

長三角空間治理要更多關注跨區域的城際治理協同。長三角一體化發展的關鍵在于打破行政壁壘，促進要素自由流動。然而，過去的行政區劃調整多是聚焦市域內部，因而跨區域的城際協同治理創新成為當務之急。在深入推進長三角一體化的背景下，在保證行政區劃穩定基礎上，可以探索設立跨行政區專門機構的方式來助力破解行政區經濟難題。

首先，在長江下游水環境治理、大氣污染防治、公共衛生聯防聯控、基礎設施聯通等方面先行先試，設立區域問題專門委員會，負責協調管理相關區域問題。其次，建立區域性公共事務機構，更務實地推動城際治理協同：比如設立長三角區域開發銀行，負責長三角重大項目融資和營運長三角共同建設基金；設立長三角巡回法庭，排除地方干擾，審理跨區域行政、經貿糾紛案件等。

再次，借鑒“長三角生態綠色一體化發展示范區”的建設經驗，有前瞻性地開展“長三角產業協同一體化發展示范區”、“長三角科技創新一體化發展示范區”等跨行政區的示范區建設，在條件成熟時報請國務院謀劃設立。最后，飛地經濟是當前體制下實現產業跨區域聯動的重要方式，要不斷總結跨區域治理的經驗，為全國各地區區域產業協同發展提供參照。

[作者張維陽系華東師范大學中國行政區劃研究中心副教授，陳碩系河南大學環境與規劃學院碩士研究生，孫斌棟系華東師范大學中國行政區劃研究中心教授，本文是國家社科基金重大項目(17ZDA068)和上海市哲學社會科學規劃課題（2018ECK009）資助成果。）]