當地時間3月28日，美國總統特朗普表示正在考慮對紐約州、新澤西州和康涅狄格州三州疫情嚴重地區進行以聯邦政府名義下達的強制隔離。特朗普認為強制隔離可以有效控制紐約州等三州的疫情擴散。在過去的半個月中，紐約及其附近地區已經成為美國新冠肺炎疫情的重災區。截止3月30日，紐約州的確診病例已經達到60000例，死亡病例也已接近1000例。

特朗普此項表態遭到了紐約州州長科莫(Andrew Cuomo)的強烈反對，他認為這么做是非法的也是不可行的，并且會造成混亂與恐慌。他還稱特朗普的建議基本相當于“聯邦政府向這些州宣戰”。

有意思的是，科莫指出在美國歷史上上一次以如此強硬手段隔離各州邊界還是在美國內戰的時候——這也是歷史上美國聯邦體制受到巨大沖擊的時刻，南方各州意圖單方面宣布脫離聯邦，而聯邦政府領導北方各州進入了同南方的戰爭，聯邦體制面臨著州主權和聯邦主權到底哪頭大的深刻危機。

為什么各國都較為常見的，由中央政府下令的“封城”、“封州”以避免疫情擴散的手段，在美國會引起如此大的爭議呢？

疫情考驗美國聯邦體制

同英國、法國、韓國等其他國家不同，美國是一個聯邦制國家，而英、法、韓等國雖然政府權力存在著不同程度的下放，都是單一制國家。

在聯邦制國家中，聯邦政府與州政府、地方政府在具體事務上有著不同的管轄權限。比如美國，警察是由所屬各州指揮管理的，警權由州政府掌握，聯邦政府沒有權力命令各州警察執行具體的公務。而在單一制國家，大體上各級地方政府在具體領域的事務上，要遵照上級政府的命令，除非已經明確規定該項事務的管轄權已由上級政府下放到下級政府。

要具體了解美國聯邦體制的歷史由來，就不得不談到確立聯邦制的“立憲時刻”。在北美十三州贏得獨立戰爭的勝利后，擺在他們面前的是如何確立 “國體”的問題。當時以漢密爾頓、麥迪遜為首的聯邦黨人在定立“國體”之爭中占了上風。

學界普遍認為麥迪遜是美國憲法的主要起草者。麥迪遜本人的政治思想深受以哲學家休謨為代表的蘇格蘭啟蒙運動影響，在政府權力的劃分上深信孟德斯鳩的“三權分立”學說：政府的權力應該被限制，這樣才能保護公民的自由權利。同時，他早年在弗吉尼亞的從政經歷告訴他，國家應該與教會分離，國家應擁有世俗事務的主權，而教會應擁有屬靈事務的主權。一些觀點認為，政教分離的雙重主權學說影響了麥迪遜勾勒聯邦制的藍圖：內政屬于州權，只有那些州際事務，也就是國防、外交與貿易應處在聯邦政府的管轄之下。

美國的聯邦體制正是確立在這樣的歷史背景下，從憲法意義上，州政府不是聯邦政府的下級政府，而是擁有準主權的政治實體，與聯邦政府分管不同領域的具體事務。可以想見，聯邦政府與州政府一定會在邊界模糊不清的事務上發生沖突，這也構成了美國兩百年政治史與憲政史的主線：聯邦政府的逐步擴權與州權的逐步削弱。

而在此次新冠肺炎疫情中，美國聯邦體制的特點也表現得淋漓盡致，這一套建立于18世紀末的頗具“古典”色彩的體制也正經受著巨大壓力的考驗。

聯邦與州政府應對疫情的角色

在應對此次新冠疫情中，美國聯邦政府面臨著擴權與限權之間的張力。一方面，新冠疫情形勢咄咄逼人，要求聯邦政府動員大量人力、物力資源進行防疫，同時在緊急狀態下以強制手段限制疫情在人群之間的傳播；另一方面，美國憲法并沒有賦予聯邦政府在公共衛生緊急狀態下的專斷權力，諸多內政事務上的緊急權力是屬于州政府的。

即使在3月13日特朗普宣布美國進入國家緊急狀態的情況下，聯邦政府也在很大程度上無權過問屬于州內事務的警察、衛生、教育等領域。比如在國家緊急狀態下，聯邦政府也不被允許調動州警察進行防疫、隔離相關的公務，警權是州權的一部分，如果聯邦政府通過任何方式調動州警察會涉及“強征”（Commandeering），在現行美國憲法下是違憲的。國家緊急狀態主要賦予了聯邦政府運用聯邦負責的社保項目、財政資金和調動聯邦各行政機關向美國各州政府與民眾提供援助。

自3月初以來，美國50個州和華盛頓哥倫比亞特區相繼宣布進入緊急狀態。與聯邦政府不同的是，美國各州政府的結構是單一制的，也就是說在除了已明確規定的下放給地方政府的權力以外，本州州政府在很多領域有權要求下級政府遵守上級的法令。在緊急狀態下，各州州長可以動用緊急權力來動員資源遏制疫情，暫停行使或回避一些聯邦與州法律，同時可以使用強制手段禁止本州居民聚集。但是各州宣布緊急狀態之后的措施要視本州法律而定。

和宣布緊急狀態一樣，居家令(Stay at Home Order)也是由州政府下達的，這也是為什么美國各州給本州居民下達的居家令各式各樣，在華盛頓州、紐約州、加利福尼亞州、新澤西州等州，州長下達的居家令要求居民沒有充足理由不得離家；在肯塔基等州截至目前州長僅僅下令關閉非必要的商業機構；而在緬因、懷俄明等州截至目前還沒有下達關閉商業設施的法令。

不過和法國、西班牙等國不同，美國各州的居家令大多數情況下沒有采取使用包括警察在內的強制力量保障實施，而僅僅要求居民自覺配合。不過也有例外的例子，比如新澤西州海洋縣(Ocean County)警方指控一位主人在疫情期間以結婚名義進行了50人以上的聚集，而這在新澤西州的緊急法令下是違法的。

在各州和華盛頓特區相繼宣布緊急狀態之后，并且在州長或市長向總統發出請求的情況下，聯邦政府方可動員聯邦緊急事務管理署（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）和其他聯邦機構對所在州疫情進行反應與援助。而聯邦緊急事務管理署也只有在特朗普宣布國家緊急狀態并援引斯塔福德法案（Stafford Act, 全稱斯塔福德災難與緊急援助法）之后，方能得到授權向各州和地方政府提供應對災難的援助，并采取包括調動聯邦資金在內的手段，協調各州應對疫情的行動。

在科莫以及康涅狄格州、新澤西州的反對下，特朗普最終沒有宣布紐約、新澤西、康涅狄格三州為“隔離”地帶，只是在28日通過美國疾病控制與預防中心（CDC）向這三州居民發出了旅行建議，敦促他們在14天內避免不必要的國內旅行。若特朗普堅持以聯邦政府名義宣布強制隔離三州，將不可避免地會陷入合憲性的爭議之中。

有觀點認為，如果援引公共衛生服務法（Public Health Service Act），特朗普政府阻止紐約、康涅狄格、新澤西三州與其他地區的州際交通是合法的。但也有反對意見指出，這樣做涉嫌違憲。州際貿易屬于國會的管轄范圍，如果需要管控州際交通需要援引美國憲法中的州際貿易條款，在沒有國會授權的情況下，總統貿然行事將會造成違憲。

州與州的嫌隙和黨爭下的抗疫陰影

應對新冠疫情期間，在美國的聯邦體制下，不僅僅聯邦政府與州政府的職權出現了張力，各州之間也出現了針對隔離政策的爭議。截至目前，已有至少5個州出臺了針對抵達本州的它州居民進行14天隔離的政策。

3月26日，羅得島州州長吉納·雷蒙多（Gina Raimondo)簽署行政命令要求所有從紐約州抵達羅德島的人員都進行14天的居家隔離，并且部署州警察在高速公路巡查紐約州牌照車輛，派遣國民警衛隊逐戶告知來自紐約的人員進行居家隔離。隨后，紐約州州長庫莫強烈反對同屬民主黨的雷蒙多的舉措。美國公民自由聯盟（American Civil Liberties Union）羅德島分支負責人斯蒂文·布朗（Steve Brown）認為雷蒙多此舉涉嫌違憲，因為只有國會有權力援引憲法中的州際貿易條款對州際人員交通進行管控。

在反對聲中，當地時間3月29日，雷蒙多廢除了上述命令。同日，雷蒙多下令所有因“非工作”原因到訪羅德島的外州人員需進行14天自我隔離，公共衛生、安全等人員除外。

除羅得島州外，馬薩諸塞州的共和黨州長查理·貝克（Charlie Baker）第一個下令所有從外州進入本州人員一律居家隔離14天，他還強調了不歡迎有新冠肺炎癥狀人員進入馬薩諸塞州。

南卡羅萊納州、得克薩斯州、佛羅里達州也已先后下達針對外來人員的居家隔離命令，南卡羅萊納州要求所有外來人員一律隔離，得克薩斯州要求所有來自紐約州的人員進行隔離。而佛羅里達州的居家隔離令則針對來自紐約州、新澤西州和新奧爾良的人員。

照這樣的趨勢，我們可以推測，在未來幾周時間內隨著美國新冠疫情更為集中地暴發，美國各州也會相繼對外來人員施行更為嚴厲的隔離政策，這將進一步考驗聯邦體制下美國各州政府之間的協同能力。在羅得島州州長雷蒙多宣布要求紐約州來羅德島州人員進行14天居家隔離后，紐約州州長科莫已表示他會起訴羅得島州。各州政府之間的矛盾，恐怕會給美國已經遲緩的疫情防控蒙上一層陰影。

聯邦制確實給予了美國各州政府在聯邦政府反應遲緩條件下高度自主的政策空間。但是隨著各州疫情日益嚴峻，聯邦政府和各州政府在抗疫方面勢必需要采取更為強有力的合作，方能更有效地動用人力物力。同時，各州在處置疫情問題上難免會爆發一定程度的矛盾，在這樣的時刻，只有聯邦政府同各州政府勉力協調才可能盡可能地避免各州出臺嚴苛的“排外”政策。

但是，在美國政治深陷極化局面的今天，民主、共和黨兩黨領導下的各級政府能否攜手共同抗疫，無疑要打上一個大大的問號。值得注意的是，截至目前美國“震中”各州大多為民主黨州長領導的，兩黨激烈黨爭大背景下恐怕會給聯邦政府和各州政府的合作帶來負面影響。可以預見，受到此次新冠疫情沖擊，美國的聯邦體制或將不可避免地出現一定程度的變化。

（作者就讀于美國喬治華盛頓大學政治學專業）