2020年3月1日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（以下簡稱“《決定》”）。自1986年制定并公布《土地管理法》以來，用地審批權(quán)一度呈上收之勢，此次可能是首次下放。如何理解個中玄機？

一、用地審批權(quán)34年來的首次下放

《土地管理法》自1986年公布以來，經(jīng)歷了四次修訂，最近一次是2019年。

《土地管理法》雖歷經(jīng)四次修訂，但對用地審批權(quán)限只進行過一次調(diào)整，出現(xiàn)在1998年。在此之前，1986年首度公布的《土地管理法》和1988年對《土地管理法》的修訂，對用地審批權(quán)的規(guī)定都完全一致，即：“國家建設(shè)征用耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上的，由國務(wù)院批準。”

在1998年修訂后的《土地管理法》中，上述規(guī)定發(fā)生變化，即：征用“基本農(nóng)田”、“基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的”、“其他土地超過七十公頃的”，由國務(wù)院批準。

35公頃約折合525畝，70公頃約折合1050畝。因此，通過土地的面積，很容易看出國務(wù)院上收了審批權(quán)。況且在原有基礎(chǔ)上，又新增了絕對歸國務(wù)院審批的土地類型：基本農(nóng)田。

自1998年起，及至2004年、2019年《土地管理法》兩次修訂，國務(wù)院的用地審批權(quán)均保持了與1998年《土地管理法》的規(guī)定一致。

《決定》的發(fā)布，標志著在國務(wù)院于1998年上收審批權(quán)之后，用地審批權(quán)被首度下放。甚至可以說，這是自1986年公布《土地管理法》的34年以來，用地審批權(quán)的首度下放。

二、“農(nóng)轉(zhuǎn)用”審批權(quán)大部分被平均派發(fā)各省

《決定》共計千字左右，正文共三條，其中對權(quán)力下放做出具體安排和規(guī)定的是第一、二條。第一條主要規(guī)定的是“農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”的審批權(quán)，第二條主要規(guī)定的是“土地征收”的審批權(quán)。

實踐中，“農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”，常被簡稱為“農(nóng)轉(zhuǎn)用”。

《土地管理法》第四條規(guī)定，“國家實行土地用途管制制度”。這是國家對土地實行按用途管理的法律依據(jù)，同時也是《土地管理法》的基石之一。具體管理辦法是：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。”

在農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地這三類土地中，顯然是建設(shè)用地的經(jīng)濟價值最大。但出于糧食安全等方面的考慮，國家以《土地管理法》這一基本大法的形式，牢固確立了“嚴格限制將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)有用地”的基本法律原則。

“嚴格限制”的表現(xiàn)是，對將“農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”，設(shè)置了很高的審批權(quán)限。該審批權(quán)限的設(shè)置，主要體現(xiàn)于《土地管理法》第四十四條。簡單來說，分為兩種情況。

一是在土地利用總體規(guī)劃中，處于 “建設(shè)用地”范圍之內(nèi)的地塊，其“農(nóng)轉(zhuǎn)用”的審批權(quán)與土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)一致。

例如，若一塊農(nóng)用地已經(jīng)被規(guī)劃為建設(shè)用地，將來的計劃是用于蓋樓，不再種地了，那么這塊地不再用于農(nóng)業(yè)而是轉(zhuǎn)用于蓋樓這件事，就由負責(zé)審批該土地利用總體規(guī)劃的部門負責(zé)審查。也就是說，誰審批規(guī)劃，誰就負責(zé)審批相應(yīng)規(guī)劃的實施。

至于土地利用總體規(guī)劃，大的原則是分級審批，其中由國務(wù)院“親自”審批的是省、自治區(qū)、直轄市范圍的土地利用總體規(guī)劃，以及人口在100萬以上的大、中型城市的土地利用總體規(guī)劃。除此之外的土地利用總體規(guī)劃，則全部集中由省級政府審批。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，可以由省級政府授權(quán)給設(shè)區(qū)的市級政府。除上述部門外，其他層級的部門、機關(guān)一律沒有土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)。

對處于建設(shè)用地規(guī)劃之內(nèi)的“農(nóng)用地”轉(zhuǎn)用審批，此次改革是將上述原由國務(wù)院享有的“農(nóng)轉(zhuǎn)用”審批權(quán)，一律下放給省級政府。

二是在土地利用總體規(guī)劃中，不在“建設(shè)用地”范圍之內(nèi)的地塊，其“農(nóng)轉(zhuǎn)用”審批權(quán)歸于國務(wù)院或由國務(wù)院授權(quán)的省級單位。

例如，一塊農(nóng)用地在土地利用總體規(guī)劃中，不在建設(shè)用地范圍之內(nèi)，如果用地者想將該農(nóng)用地轉(zhuǎn)用于建設(shè)用地，那么按現(xiàn)行《土地管理法》第四十四條第四款，其審批機關(guān)是“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。

也就是說，按現(xiàn)行法律規(guī)定，這樣的“農(nóng)轉(zhuǎn)用”事項，由國務(wù)院或者國務(wù)院“欽點”的省級政府負責(zé)審批。然而此次，《決定》將國務(wù)院“親自”行使或“欽點”行使的這項審批權(quán)，統(tǒng)一地、一次性地、一視同仁地下放給了各地省級政府。

除省級政府以外，其他可能具有土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)的，只限于設(shè)區(qū)的市級政府。但該審批權(quán)，也來自省級政府的授權(quán)，即該審批權(quán)實質(zhì)仍歸省級政府。所以，《決定》對“農(nóng)轉(zhuǎn)用”審批權(quán)的改革，可以簡單理解為一句話，即：除基本農(nóng)田外，一切“農(nóng)轉(zhuǎn)用”審批權(quán)被“陽光普照”式地、平均地、一次性地、徹底地下放到各省。

三、土地征收權(quán)“限時”、“限地”全面下放

除嚴格土地用途管理以外，《土地管理法》對土地的另一個管控“利器”，是土地的“所有權(quán)管理”。

1998年修訂的《土地管理法》，第四十三條寫入：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”自此，國有土地成為建設(shè)用地的唯一來源。如果需要的地塊歸農(nóng)村等集體所有，則只能先將集體所有土地征收為國家所有，解決了所有權(quán)問題之后，才可以入市。

2004年修訂《土地管理法》時，此規(guī)定未做修改。該制度一直延續(xù)，直至全國人大常委會于2019年8月修訂《土地管理法》（自2020年1月1日起實行），刪除原《土地管理法》第四十三條。自此，國有土地對建設(shè)使用土地的供應(yīng)“壟斷”才算開始被打破。與此同時，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開始登上歷史舞臺。

筆者在《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的六個具體問題》一文中，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市持謹慎樂觀態(tài)度。鑒于多重管控的存在，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可能難于一蹴而就。在可以預(yù)見的相當長時間內(nèi)，集體所有的土地先被征收為國有，再以出讓方式入市，此傳統(tǒng)方式可能仍將主導(dǎo)土地供應(yīng)市場。也就是說，由集體所有的土地“變身”為國家所有的土地，該過程中必不可少的土地征收程序，仍將是用地審批過程中最重要的權(quán)力，至少是之一。

對“永久基本農(nóng)田”、“永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的”、“其他土地超過七十公頃的”土地的征收審批事項，《土地管理法》特別以第四十六條，將該審批權(quán)留由國務(wù)院“專享”。

國務(wù)院此次發(fā)布的《決定》確實是沿著“放管服”的改革方向，主動下放了權(quán)力，即將該審批權(quán)授予北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶。雖然僅為試點，限于北上廣等八地，且試點時間限期僅為一年，但畢竟是摸著石頭過河，畢竟給出了方向，因此意義重大。

除全面的土地征收權(quán)限以外，試點地方同時還取得其他省市所沒有的對基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的“農(nóng)轉(zhuǎn)用”審批權(quán)。因此，對該八個試點地方而言，國務(wù)院真可謂是“傾其所有”。

四、如何提升用地審批權(quán)改革的效果

在2017年6月，就“放管服”改革，李克強總理表示，這是一場深刻的刀刃向內(nèi)的自我革命，要改革以審批發(fā)證為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)管理體制，革除與審批發(fā)證相關(guān)聯(lián)的尋租權(quán)力和不當利益，改變與審批發(fā)證相伴的“看家本領(lǐng)”。

《決定》內(nèi)容與上述會議要求基本一致。首先，主動“卸載”審批權(quán)，代之以對授權(quán)運用等情況的檢查指導(dǎo)，有利于國務(wù)院從具體事務(wù)中解脫出來，有利于最高行政機關(guān)對全國用地審批事項進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與監(jiān)督。其次，審批層級減少，必然壓縮尋租空間。再次，下放一些審批權(quán)之后，國務(wù)院可騰出更多力量，因此有利于相應(yīng)監(jiān)管和服務(wù)水平的提高。

談及“放管服”改革，通常用得比較多的一個說法是“刀刃向內(nèi)”，即指向“審批發(fā)證”。“刀刃向內(nèi)”固然難能可貴，但若同時還能“刀把朝外”，則改革效果可能更佳。

首先，增加用地審批過程的透明度。實踐中，用地審批常常呈現(xiàn)出“內(nèi)部性”較強、 “公開性”較弱的特點。對審批的事由、經(jīng)過、結(jié)果等信息，外界難于了解。無論是用地人還是意向用地人，抑或由其聘請的外部律師，如果希望了解一個有特定利益關(guān)系的地塊的審批狀況，時常被告知，這些事項與主管機關(guān)以外的第三方無關(guān)，甚至屬于“秘密”，因此被“拒絕透露”。信息不公開，則社會監(jiān)督很難真正展開。

其次，對用地審批的結(jié)果及其過程的監(jiān)督，應(yīng)擴大第三方力量的介入和參與。實踐中，即使對審批結(jié)果或過程持有異議，當事方或者第三方一般也很難有機會及時提起某種異議程序，及時提出訴求，以實現(xiàn)程序正義與實體正義。

再次，用地審批實際對不動產(chǎn)法律狀態(tài)的穩(wěn)定性有所影響，對此應(yīng)加強司法的介入。實踐中，有關(guān)土地使用權(quán)的爭議，常常涉及該批未批等用地審批事項。

以司法解釋為例，最高人民法院于2005年發(fā)布《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》，其第十一條規(guī)定：“土地使用權(quán)人未經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當認定合同無效。但起訴前經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，應(yīng)當認定合同有效。”

據(jù)此，轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，必須要首先取得主管機關(guān)批準。然而，如果事先沒有取得主管機關(guān)批準，但若能在起訴之前取得主管機關(guān)批準，那么這樣的合同便會從無效“轉(zhuǎn)為”有效。也就是說，即使手續(xù)不完備，卻也并不代表必然違法，而何時起訴，時間又不可能事先確定。所以，此類項目土地的合法性問題，必定將在相當長的時間內(nèi)，處于合法與違法之間。這是一種不穩(wěn)定狀態(tài)，無法給當事方以及第三方以合理的預(yù)期。

類似的規(guī)定，在法律法規(guī)特別是司法解釋中還有很多。對此，在壓縮行政審批鏈條的同時，應(yīng)更多積極引入第三方力量，介入到由此引發(fā)的法律糾紛之中。這有利于對用地審批權(quán)運用的督促，有利于不動產(chǎn)法律狀態(tài)的確定，有利于經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定。

最后，國務(wù)院下放用地審批權(quán)固然難能可貴，但這到底能在多大程度上縮短審批鏈條，有待進一步觀察。這方面的改革需要沿著革除尋租權(quán)力和不當利益的大方向，繼續(xù)前進。