中國當前最大的短板，不是傳統的硬件基礎設施，而是法律法治和治理機制等嚴重滯后的軟性基礎設施。如果缺少有利于市場經濟和企業家發揮作用的軟性基礎，無論是“舊基建”，還是“新基建”，即便短期內能刺激需求，但如果長期無法有效提升潛在增長率，最終還是會以債務高企、產能過剩、通脹和房價泡沫而告終。

制度才是好資產

從“舊基建”到“新基建”，本質上是為了創造國家核心資產。但改革開放的事實證明：真正的核心資產是好的制度和機制。中國改革開放40年創造的經濟奇跡，靠的是什么？每一次遇到危機后力挽狂瀾，靠的是什么？答案顯而易見。

基建投資只是發展的結果，不是原因。正是有了制度改革推動的經濟增長，才有家底和能力大興土木搞基建。

改革開放是為了不斷完善市場經濟。市場經濟是一個比較昂貴和稀缺的資源配置方式，它的昂貴之處是需要各種硬件和軟件的配套措施。其中，統一的、大規模的交通運輸和物流網絡等基礎設施，是不可或缺的必要條件之一。兩次危機，促進了中國基礎設施大躍進：1997年亞洲金融危機后，各地開始大力興建高速公路；2008年美國次貸危機后，各地開始興建高速鐵路，同時棚改、舊改，城市基礎設施投資一直保持熱度。

按照實施主體分為中央項目和地方項目，按照資金預算分為預算內和預算外。基礎設施建設，的確體現了一個國家的國家能力，尤其是集中資源和權威指令能力。比如修建高鐵，這樣的國家重器，在私人產權國家幾乎不可能：社會交易成本非常高。

基礎設施作為公共品，或者準公共品，本質上是為了形成國家核心資產。國家核心資產的核心之處，以及與企業核心資產的不同之處是，不一定盈利（商業利潤），但一定要創造社會價值，能夠讓社會主體，以可以承受的成本（包括債務，未來的成本），享受大國經濟的規模效應。

但市場經濟的昂貴之處是，需要大量軟性的配套基礎設施：顯性制度層面的法律法規和體制機制，隱性制度層面的社會文化和契約精神。

無形的核心資產則主要是廣義制度體系，正式制度包括國家憲法法律和各種規則，非正式制度則包括社會文化、習慣習俗、意識形態、特有的民族精神和國家氣質等。大家一直熱議“南北經濟差距”，因為從基礎設施來看，東北建設的高樓大廈和交通設施并不比南方差，差距的根源就體現在制度和文化上。這些地區的制度建設與南方省市相比，的確存在較大差距。有些地區更傾向于有利于“官本位”的體制文化。

一個國家的核心資產觀，三十年來看物質基礎設施是重要的（按照一般的有形資產折舊年限），但一百年來看，最重要的還是軟件基礎設施，即現代法律法治體系、現代國家治理體系和有利于現代經濟繁榮的公民文化和契約精神。

所以，國家最重要的核心資產還是這些以制度為主的無形資產。當然，無形資產也會折舊，也需要不斷進行折舊投資和擴建投資，也需要花錢贖買，學術上叫制度變遷，現實實踐中稱為：改革開放。

四十年的改革開放成就已經證明，從根本上推動中國經濟發展的并不是那些鋼筋混凝土基礎設施，而是能帶來預期穩定（人心）和激發要素積極性的市場經濟制度和文化。所以，先進的制度和文化，才是國家長期積累沉淀，能有效抵御各種重大風險的核心資產。

新基建的制度含量

“新基建”成功的充要條件是市場和企業家主導，政府要做的是通過減稅補貼將30萬億新基建資金讓利于民。

新基建餅畫得很大，很可口，但是誰來主導，錢從哪里來，需求在哪？這些都是很現實的問題。市場經濟下，需求是拉動經濟增長的核心動力，在需求的信號（價格）指引下，才能保證經濟資源使用的有效性。如果不考慮需求，或者一心“自負”地創造需求，大量的產業政策資金投下去，即使是前景廣闊的新產業、新技術，大概率也會發生產能過剩、債務高企、資源浪費等“政府（政策）失靈”問題，這需要引起我們的重視。

第一，技術約束。新基建對技術要求很高。政府官員如何進行信息甄別和評估；政府融資出資后，在購買服務的委托代理關系中，如何在信息高度不對稱的環境下防止尋租、逆向選擇、道德風險等，這些都是由新基建的技術特征引起的問題。

第二，資金約束。當前為應對疫情已經付出了巨大的政策成本，大量的醫療資源投入，大面積的減稅、減免高速公路費等措施，財政資金已經非常緊張，新基建建設資金從哪里來。在地方政府債務本來就不堪重負的形勢下，繼續擴大赤字造成的財政懸崖會在短期內造成巨大的通脹壓力。

第三，規模約束。與大興土木的舊基建相比，新基建基本上都是相對輕資產投資，很難彌補傳統固定資產基建投資形成的規模缺口。即使是幾十萬個5G基站，也很難與巨大的城市基礎設施相比。而且很多高科技項目需要發揮積聚效應，比如大數據中心，并不需要每個地區一個，如果以地方政府為主導大規模鋪開，很容易造成重復建設。而且這些“高大上”的新基建，不像城市路網等，三四線縣級城市并不需要，因此拉動經濟的空間規模效應也不高。另外，考慮到這些高新技術的產業鏈特征，估計對經濟拉動的乘數效應也不如舊基建。

基礎設施的本意，是為市場經濟更有效的運轉搭建平臺，這是基建投資的初心。但現實中，很多是為了基建而基建，為了投資而投資，這最終會帶來各種副作用。如批判美國的量化寬松，“所有的寬松，本質上都是通縮的，因為將來注定要償還（債務周期）”。同樣，對中國的大基建，所有無效的擴張性投資，本質上是衰退的。因為所有的資本形成，最終都要接受市場的檢驗。沒有需求的資本品都將是無效的和過剩的，是沉沒成本。當然，作為公共資本的基礎設施，盈虧平衡期會比較長，甚至是在商業利潤的計算方程里永遠不會盈利，但是需要一套影子利潤的計算方式，來計算它的社會收益。比如，由于基礎設施配套完善帶來的稅收增加。

通常的答案是，在市場失靈的公共品投資領域，政府主導當然相對好一些。但是大部分投資，政府是失靈的。考慮到新基建的高新技術產業屬性，主導應該是企業和市場——企業在利潤導向下精打細算，市場通過信號更有效率地配置資源，防止新的產能過剩。在這種形勢下，企業如何有如此大規模的投資需求？必須要有賺錢效應，或者至少在看得見的時間里有盈利模式，這是企業的商業本性。

所以如何調動企業和市場的積極性，發揮全社會的力量，基本思路是：與其政府通過債務赤字主導大規模投資，不如將這些財政預算作為減稅或行業補貼，為企業家和市場減稅降租（這里的租是指廣義租金，包括房價泡沫帶來的社會成本上升），讓企業和市場在已有的基礎設施上有“賺錢效應”，并自發產生“新基建需求”。

這樣才能一方面盤活存量基礎設施，另一方面，代表新興產業的新基金才更有效率，不至于產生新的債務泡沫和產能過剩。因為在新基建的專業技術領域，在市場上摸爬滾打、具有預算硬約束的企業家，要比政府官員更專業、靈敏和勤奮。

需要什么樣的制度環境

制度、法治和市場機制才是現代經濟最核心的“基礎設施”，改革的目的就是為市場機制的發揮對社會資本進行“折舊和新增投資”。

一個現代市場經濟體制建設，需要硬件基礎設施與軟件基礎設施的協調并進。當前中國的硬件基礎設施建設投資，從債務端和邊際收益率來看，是相對充足的，有些領域還存在結構性過剩。

然而與硬件基礎設施投資相反的是，軟件基礎設施的建設，即制度建設卻相對不足，制度供給存在缺口。首先，法律法規、商業規則、國家治理機制等制度供給相對不足，很多地方還存在法律空白，尤其是那些技術進步和模式創新比較快的領域，比如金融科技和金融創新領域，由于科技和創新走在了監管制度的前面，衍生出了很多風險，發生風險后又沒有制度可依，只能繼續采用人治和一刀切的方法。這些都是顯性制度供給不足的表現，根本上也是技術進步太快與制度體制改革滯后之間的矛盾。

最重要的是，在很多領域，即使形式上已經建立了完善的制度和機制，但在實際運行過程中并沒有嚴格遵守，沒有表現出對制度本身的尊重。這很容易造成效率大幅缺失。比如本次疫情，實際上重大公共衛生事件的直接報送機制是有的，但從事后的情況來看并沒有發揮出應有的效果。

其次，可能更重要的是，非正式制度，即有利于現代經濟體系的文化和意識氛圍。改革開放的實踐證明需要兩種文化氛圍：一，提倡服務型政府文化，清新的政企關系應該更進一步，要敢于為市場和企業家發揮作用護航。二是新的企業家文化，減少投機性賺快錢心理，培育更多立足于實業、敢于創新、為社會創造價值的企業家。就新基建這個命題來說，新的企業家精神必須立足于新技術管理，不斷學習和創新，具有敢于在全球產業鏈中搶占主導地位的國際競爭意識。具有公共資本屬性的基礎設施需要政府牽頭組織，但具體實施還要由企業家主導。

市場文化和契約精神的重要性，體現在人心向背上。可以把改革開放看做是解放思想的一項啟蒙運動，其實主要是打開了兩個心結。一是企業家的心結，所謂改革，從歷史的陰影中走出來，相信私人收益的合法性，相信這種合法性“一百年不動搖”。二是海外投資者的心結，所謂開放，讓全世界相信中國是以真誠謙遜開放的心態，融入全球發展中的國家。

后疫情時期的經濟振興規劃中，新基建非常重要，但是任何一個看得更加長遠的經濟學者，都應該看到對于中國高質量發展的真正的基礎設施投資是什么。抓住這個容易達成共識的特殊時期，加大投入推進制度和體制建設，才是推動中國真正走出政策刺激怪圈，實現可持續發展的“國運投資”。

國家核心資產的精髓是制度和文化，最需要的“新基建”是制度體系的建設。否則，一切不過仍然是一個相似的輪回。

（作者趙建系西澤研究院院長）