如何讓聯(lián)邦制兼具靈活性和效率，以盡可能減緩新冠病毒蔓延的速度，是德國在未來兩周面臨的巨大挑戰(zhàn)。圖為3月11日，在德國首都柏林，德國總理默克爾（右）與德國衛(wèi)生部長施潘出席新聞發(fā)布會。   新華社 圖

3月11日，德國總理默克爾首次就新冠病毒疫情舉行新聞發(fā)布會。她表示：“當(dāng)病毒在那里時(shí)，人們沒有免疫力，也沒有治療方法，然后將有60%到70%的人被感染。必須減慢病毒的傳播速度，不使衛(wèi)生系統(tǒng)負(fù)擔(dān)過重……我們需要與時(shí)間賽跑。”

次日，根據(jù)德國負(fù)責(zé)疾病控制和預(yù)防的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)兼研究機(jī)構(gòu)羅伯特·科赫研究所（RKI，Rober Koch-Insitut）發(fā)布的數(shù)據(jù)，德國新冠病毒感染人數(shù)為2369人，死亡5人。論感染人數(shù)，排在意大利、西班牙和法國之后，列歐洲第四位。

默克爾首次公開就新冠疫情表態(tài)，說明德國疫情已經(jīng)進(jìn)入較為緊急的狀態(tài)，德國媒體評論，這“已經(jīng)成為大領(lǐng)導(dǎo)的事了”。

在近幾日德國媒體關(guān)于抗新冠病毒的討論中，不斷出現(xiàn)同樣兩個(gè)問題：是否在全國禁止1000人以上的大型活動(dòng)，是否全國范圍關(guān)閉中小學(xué)及幼兒園。部分德國華人和華人自媒體因此認(rèn)為，德國政府缺乏執(zhí)行力，沒有采取積極的抗病毒措施。

在默克爾等人舉行的新聞發(fā)布會上，聯(lián)邦衛(wèi)生部長施潘（Jens Spahn，基民盟）明確表示建議各州取消千人以上的大型活動(dòng)，但對全國關(guān)閉中小學(xué)校的做法持保留態(tài)度。取消千人以上大型活動(dòng)的建議已經(jīng)陸續(xù)被北威、巴伐利亞和柏林等聯(lián)邦州采納，但一些聯(lián)邦州、利益相關(guān)方和民眾仍提出質(zhì)疑。關(guān)于關(guān)閉全國中小學(xué)校，各方態(tài)度各異，目前僅有發(fā)現(xiàn)感染病例的學(xué)校被暫時(shí)關(guān)閉，或者如西部薩爾州和東部薩克森-安哈爾特州的哈勒市（Halle）那樣，關(guān)閉本州和本市全部學(xué)校。

除了因?yàn)榭紤]要平衡經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和遏制疫情而造成的意見不統(tǒng)一，施潘的表態(tài)還清楚地說明了一點(diǎn)：作為德國衛(wèi)生部長，他并沒有權(quán)力直接下達(dá)命令，關(guān)閉德國全境的學(xué)校并取消大型活動(dòng)，而只能提出建議，供各聯(lián)邦州自行決定。這是德國聯(lián)邦制的特點(diǎn)：每個(gè)聯(lián)邦州都有類似國家的權(quán)力，特別是在衛(wèi)生防疫和文化教育領(lǐng)域擁有高度自治權(quán)。

正因?yàn)槿绱耍聡鹘缭谝咔橛l(fā)嚴(yán)峻時(shí)有一個(gè)擔(dān)憂：德國的聯(lián)邦制在危機(jī)時(shí)刻是否會妨礙抗擊新冠病毒疫情。

這一擔(dān)憂也出現(xiàn)在新聞發(fā)布會的記者提問中。默克爾的表態(tài)是，呼吁德國采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，聯(lián)邦制不是說把責(zé)任推出去，而是每個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)起自己的職責(zé)。默克爾還是一如既往用實(shí)用主義思路面對疫情，也就是說在政治法律框架無法改變的情況下，盡一切努力，即使聯(lián)邦制在危機(jī)時(shí)刻會暴露其弱點(diǎn)。

德國聯(lián)邦制下的抗疫框架

到目前，德國應(yīng)對新冠病毒疫情的組織原則是以2001年1月起在前總理施羅德領(lǐng)導(dǎo)的紅綠聯(lián)盟（社民黨和綠黨聯(lián)合執(zhí)政）時(shí)期生效的《傳染防護(hù)法》（Infektionsschutzgesetz）為基礎(chǔ)。

該法規(guī)定了聯(lián)邦、州和地方在預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和阻止傳染疾病時(shí)的職權(quán)分配以及聯(lián)邦和州在疫情期間的信息管理制度。根據(jù)該法，16個(gè)聯(lián)邦州、各地方政府和衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)制定具體防疫和抗疫措施，擁有下達(dá)指令的權(quán)力，聯(lián)邦層面僅提供框架條件的支持和專業(yè)建議，無權(quán)強(qiáng)制聯(lián)邦州執(zhí)行某項(xiàng)指令。

例如，巴伐利亞州有76個(gè)地方衛(wèi)生部門，它們擁有決定是否關(guān)閉學(xué)校、哪些人必須或者如何被實(shí)施隔離等權(quán)力。《傳染防護(hù)法》規(guī)定，聯(lián)邦衛(wèi)生部下屬的專業(yè)機(jī)構(gòu)羅伯特·科赫研究所擁有咨詢和建議的權(quán)力。因此，當(dāng)前所有相關(guān)新冠的專業(yè)信息、病情統(tǒng)計(jì)、個(gè)人防護(hù)措施知識均由該研究所匯總并發(fā)布。它同時(shí)也負(fù)責(zé)跨聯(lián)邦州以及聯(lián)邦州與聯(lián)邦衛(wèi)生部的相關(guān)協(xié)調(diào)工作。

當(dāng)前，感染新冠病毒的病例上報(bào)途徑是，當(dāng)?shù)貙?shí)驗(yàn)室或者醫(yī)生在24小時(shí)內(nèi)上報(bào)給當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門，然后由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門立刻上報(bào)給州衛(wèi)生部。州衛(wèi)生部再將數(shù)據(jù)匯總給羅伯特·科赫研究所，在那里聯(lián)邦衛(wèi)生部長、各州州長和專家定期碰頭商議。

除了《傳染防護(hù)法》，德國還有所謂“大流行病計(jì)劃”（Pandemiepl?ne）。聯(lián)邦政府2005年首次制定了《國家大流行病計(jì)劃》（NPP），最近一次更新是在2017年3月。基于聯(lián)邦制，德國16個(gè)聯(lián)邦州各自都制定過自己的“大流行病計(jì)劃”。這些計(jì)劃包括在危機(jī)中成立用于國家協(xié)調(diào)的危機(jī)指揮部、聯(lián)邦-州工作組和專家組，啟動(dòng)上報(bào)和信息公開系統(tǒng)（包括傳染路徑、行為措施等），限制公共活動(dòng)，集中醫(yī)療資源，協(xié)調(diào)指揮部行動(dòng)等內(nèi)容。

在這次抗擊新冠疫情的措施中，聯(lián)邦內(nèi)政部和衛(wèi)生部已經(jīng)成立了危機(jī)指揮部，在感染人數(shù)最多的北威州海恩斯貝格縣（Kreis Heinsberg）也成立了危機(jī)指揮部。隨著世界衛(wèi)生組織于11日宣布新冠病毒為“全球大流行病”之后，德國國家和各州的“大流行病計(jì)劃”也應(yīng)該隨之啟動(dòng)。

聯(lián)邦制下抗疫的優(yōu)勢和劣勢

德國的聯(lián)邦制有深厚的歷史和文化背景。

2019年，在有關(guān)德國《基本法》頒布70周年的一次問卷調(diào)查中，56%的受調(diào)查德國人希望聯(lián)邦州獲得更多權(quán)限，或者保持現(xiàn)有權(quán)限不變，僅有29%的德國人希望聯(lián)邦州少點(diǎn)權(quán)限，聯(lián)邦政府更多統(tǒng)一決策。可見，德國人對本國聯(lián)邦制的認(rèn)可程度較高。

在通常情況下，德國聯(lián)邦制的政治架構(gòu)有諸多優(yōu)勢，因?yàn)槊總€(gè)州和地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w需求制定針對性很強(qiáng)的政策并予以實(shí)施，靈活性強(qiáng)、反映迅速，可以避免一刀切的形式主義所帶來的資源浪費(fèi)和效率低下。且聯(lián)邦和聯(lián)邦州在協(xié)調(diào)過程中，可以充分吸收不同意見形成最優(yōu)方案，防止因少數(shù)人決策失誤導(dǎo)致巨大損失。

衛(wèi)生部長施潘和羅伯特·科赫研究所長維勒（Lothar H. Wieler）就聯(lián)邦制如何抗擊疫情的相關(guān)提問回答時(shí)，都表達(dá)了相同的意見：只有各地衛(wèi)生部門知道當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況，只有它們能做出正確的決定。

要評估德國對每年季節(jié)性流感的防護(hù)效果，那么可以說，聯(lián)邦制下的多層級組織形式是有效的，市鎮(zhèn)有關(guān)部門根據(jù)各地區(qū)特點(diǎn)積累了足夠經(jīng)驗(yàn)。但是在新冠病毒大流行病的新形勢下，地方力量可能迅速超負(fù)荷，急需要國家層面的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)甚至直接指揮。

早在2009年甲型H1N1流感全球大流行和2011年德國腸出血性大腸桿菌蔓延時(shí)，德國的抗疫組織結(jié)構(gòu)就遭到了質(zhì)疑。甲型H1N1流感發(fā)生時(shí)，由于各級機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了相互矛盾的信息發(fā)布，以至于民眾對甲型H1N1流感本身的恐慌大于對疫苗的恐慌。在后一個(gè)危機(jī)中，很多完全無辜的菜農(nóng)被迫破產(chǎn)。但是兩次疫情過后，德國基本的抗疫架構(gòu)并沒有發(fā)生改變。

然而相比這次來勢洶洶、充滿未知的新冠病毒，前兩次的疫情顯然溫和得多。從中國過去一個(gè)多月的經(jīng)歷不難推測，僅就傳染性和隱蔽性而言，如果德國一個(gè)州取消大型活動(dòng)，而另一個(gè)州堅(jiān)持舉辦幾萬人的足球賽，那么對阻止新冠病毒的蔓延毫無幫助。或者說，一個(gè)州的學(xué)校照常上課，而另一個(gè)州的公共交通和大型活動(dòng)即使暫停也同樣很難放緩病毒蔓延的速度。與此同時(shí)，民眾面對不統(tǒng)一的禁令會感到困惑，產(chǎn)生質(zhì)疑，增加更多不確定性和恐慌情緒。

另外，德國以聯(lián)邦制為基礎(chǔ)制定的“大流行病計(jì)劃”存在兩個(gè)問題。

首先，最初制定“大流行病計(jì)劃”是配合流感而制定的。聯(lián)邦層面，整合和采納了世界衛(wèi)生組織的一套大流行病計(jì)劃，并且對“國家大流行病計(jì)劃”進(jìn)行過更新，但是各州制定的計(jì)劃則完全老化，很多甚至十幾年沒有調(diào)整，已經(jīng)不具備可操作性，等于說毫無計(jì)劃。僅有巴伐利亞、巴登-符騰堡和石勒蘇益格-荷爾施泰因這三個(gè)州的計(jì)劃曾經(jīng)更新，可能隨時(shí)啟用。上文提到的德國在甲型H1N1流感和腸出血性大腸桿菌疫情爆發(fā)時(shí)出現(xiàn)的協(xié)調(diào)問題，就和這一點(diǎn)直接相關(guān)。

第二，和《傳染防護(hù)法》相比，“大流行病計(jì)劃”中的政策建議不具備法律約束性。雖然當(dāng)前聯(lián)邦成立了危機(jī)指揮部，但是實(shí)際法律框架下的權(quán)限仍然保留在聯(lián)邦州層面。所以，即使聯(lián)邦和各州大流行病計(jì)劃順利啟動(dòng)，聯(lián)邦各部委、聯(lián)邦危機(jī)指揮部、專家委員會和羅伯特·科赫研究所依然沒有最終決定權(quán)限。

面對大考的德國聯(lián)邦制

環(huán)顧病毒肆虐的歐洲，意大利、法國和奧地利等國都紛紛在近期采取迅速而激烈的手段試圖防止病毒擴(kuò)散，只要國家政令一出，即刻執(zhí)行，或者國家宣布緊急狀態(tài)，總統(tǒng)或總理獲得更大權(quán)限，就可直接做出明確決策。

而德國至今還僅僅停留在聯(lián)邦層面提出建議，各州需要進(jìn)一步相互協(xié)商才能統(tǒng)一行動(dòng)的階段。與此同時(shí)，感染病毒的人數(shù)呈指數(shù)級增長。由此，“聯(lián)邦制不適合危機(jī)時(shí)期”、“聯(lián)邦制在新冠疫情面前力不從心”、“聯(lián)邦制可能致命”、“新冠危機(jī)對決聯(lián)邦補(bǔ)丁式措施”等批評頻繁出現(xiàn)在德國近日的媒體中。

具體的質(zhì)疑還包括：聯(lián)邦在采購、儲備和調(diào)配防護(hù)用品方面發(fā)揮的作用有限；作為真正行動(dòng)層面的地方衛(wèi)生部門在人員和資金上始終存在短缺問題，讓抗疫情行動(dòng)捉襟見肘；全德重癥床位數(shù)量和醫(yī)護(hù)人員力量分布不均，聯(lián)邦制增加調(diào)動(dòng)空余資源馳援疫情最危急地區(qū)的難度；去中心化實(shí)驗(yàn)室檢測體系加上聯(lián)邦制讓感染人數(shù)信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布不夠及時(shí)；各州過多考慮各自利益而不顧全局，聯(lián)邦政府缺乏整體形勢的掌控力。

前總理施羅德、自民黨主席林德勒（Christian Lindner）、衛(wèi)生管理專業(yè)及法學(xué)方面的教授們近日都公開表示，聯(lián)邦制正在妨礙阻擊病毒蔓延，德國需要來自柏林的明確指令和清晰規(guī)定，而不是每個(gè)聯(lián)邦制和地方各行其是，國家需要迅速行動(dòng)。

每當(dāng)全國性危機(jī)來臨，德國都會出現(xiàn)賦予聯(lián)邦政府更多權(quán)限的呼聲。已經(jīng)被世界衛(wèi)生組織定級為“全球大流行病”的新冠病毒，無疑給德國聯(lián)邦制帶來了一次全方位的大考和壓力測試。

和以往的危機(jī)不同的是，新冠病毒對所有人的傳染性是無差別的。而且，人類對這個(gè)病毒還有很多地方不了解，比如它是否受溫度影響，如何變異，輕癥轉(zhuǎn)重癥的規(guī)律如何。最關(guān)鍵的是，人類何時(shí)能生產(chǎn)出疫苗。這些都讓這次危機(jī)具有更大的時(shí)間壓力和巨大未知困難。

那么，如何讓聯(lián)邦制兼具靈活性和效率，以盡可能減緩新冠病毒蔓延的速度——畢竟這是默克爾總理對德國目前防疫工作確定的最高目標(biāo)——是德國在未來兩周面臨的巨大挑戰(zhàn)。