近日，財政部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)財政法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財法〔2020〕4 號），強(qiáng)調(diào)要善用法治思維和法治方式來科學(xué)指導(dǎo)財政稅收工作，持續(xù)規(guī)范財政收支管理，切實(shí)推進(jìn)財稅法治建設(shè)。

在當(dāng)前新冠肺炎疫情防控形勢下，中央提出要運(yùn)用法治思維和法治方式來有序開展疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作，并有效推動國家治理體系和能力現(xiàn)代化。本次新冠肺炎疫情屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要納入傳染病防治、應(yīng)急管理和社會公共安全處置的法治軌道中來。

而在其中，為社會公眾所重點(diǎn)關(guān)注的關(guān)鍵要點(diǎn)之一，即是抗疫經(jīng)費(fèi)保障和財稅政策支持的問題。財稅事項(xiàng)，既涉及財政經(jīng)費(fèi)和資金支持的法治化運(yùn)行，又涉及疫情防治保障的可靠性和穩(wěn)定性，更涉及公共衛(wèi)生突發(fā)事件和復(fù)工復(fù)產(chǎn)管理中的財稅治理體系和能力建設(shè)問題。

當(dāng)前疫情防控的工作重點(diǎn)，一是要繼續(xù)遏制疫情并加強(qiáng)救治，二是要有序推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)，這兩項(xiàng)都需要財政經(jīng)費(fèi)和財稅政策的有力保障。在落實(shí)具體的保障措施方面，重點(diǎn)是在法治化框架內(nèi)做好財政經(jīng)費(fèi)的重點(diǎn)保障和財稅政策的精準(zhǔn)支持。

強(qiáng)化資金保障：穩(wěn)健預(yù)算框架下的“應(yīng)急財政”運(yùn)行模式

2018年8月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，并自2019年1月1日起實(shí)施。方案明確將全國性或跨區(qū)域的重大傳染病防控等重大公共衛(wèi)生服務(wù)上劃為中央財政事權(quán)，由中央財政承擔(dān)支出責(zé)任。為保障患者得到及時救治，中央明確此次疫情防控工作中相關(guān)醫(yī)療費(fèi)用由醫(yī)保和政府埋單，中央和地方各自按照《方案》規(guī)定的比例分?jǐn)偂?/p>

截至2020年3月4日，各級財政共安排疫情防控資金1104.8億元，已使用資金714.3億元，有效地支持了包括湖北省在內(nèi)的各省、自治區(qū)和直轄市的疫情防控和應(yīng)急管理工作。隨著我國財政預(yù)算法治的持續(xù)推進(jìn)，特別是2015年1月1日《預(yù)算法》施行以來，預(yù)算管理更加規(guī)范、透明和穩(wěn)健，財政資金的籌集、調(diào)度和使用嚴(yán)格遵循法治化原則，既保證財政預(yù)算的足夠剛性，又能保障財政資金統(tǒng)籌應(yīng)急的適度靈活性。目前，財政部和地方各級財政部門撥付的財政資金，主要在應(yīng)急管理支援、抗疫資金安排和社會穩(wěn)定兜底等三個方面充分發(fā)揮物質(zhì)保障、社會紓困和信心重塑的綜合功效。

一是保障應(yīng)急特別支援。各級財政部門在年度預(yù)算中都會留存一定比例的資金作為公共衛(wèi)生和應(yīng)急響應(yīng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。疫情發(fā)生以來，財政部門積極發(fā)揮職能作用，緊急下?lián)軐ｍ?xiàng)資金，持續(xù)加強(qiáng)防疫經(jīng)費(fèi)保障力量，緊急投資建設(shè)了武漢火神山、雷神山兩座醫(yī)院，改造了多所方艙醫(yī)院，對緊缺醫(yī)療物資及防護(hù)設(shè)備加強(qiáng)采購。

從性質(zhì)上講，疫情防控資金是指各級財政部門統(tǒng)籌安排用于支持開展新型冠狀病毒感染肺炎防治防控的資金，包括預(yù)算追加資金、預(yù)算調(diào)劑資金和上級轉(zhuǎn)移支付資金等。從來源上講，這些財政經(jīng)費(fèi)既包括中央財政經(jīng)費(fèi)，又包括地方財政經(jīng)費(fèi)，在廣義構(gòu)成上還包括醫(yī)療保險資金。為及時做好應(yīng)急物資采購、突發(fā)事件處置等經(jīng)費(fèi)保障，各級財政部門按照預(yù)算相關(guān)管理辦法，在已批準(zhǔn)的年度預(yù)算中進(jìn)行相應(yīng)統(tǒng)籌安排；如果屬于重大調(diào)整項(xiàng)目，則按照《預(yù)算法》規(guī)定程序報同級人大常委會審批。

二是強(qiáng)化抗疫資金調(diào)度。在本次疫情防控過程中，湖北省、武漢市公共衛(wèi)生和應(yīng)急響應(yīng)相關(guān)預(yù)算財政資金缺口比較大的省市，由中央財政下達(dá)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金予以支持，紓緩疫情嚴(yán)重造成的財政資金壓力。其他各省、自治區(qū)和直轄市根據(jù)具體情況，需要中央進(jìn)行財政支持的缺口，由中央財政按照年度預(yù)算安排相關(guān)轉(zhuǎn)移支付予以解決；各省、自治區(qū)和直轄市則根據(jù)具體情況，在本省區(qū)市及其下轄地州市縣之間按照預(yù)算管理相關(guān)機(jī)制予以統(tǒng)籌安排。

截至2020年3月4日，中央對地方轉(zhuǎn)移支付已下達(dá)6.28萬億元，比去年同期增加了1.26萬億元。財政部從3月份開始，建立了對湖北省按周調(diào)度資金的工作機(jī)制。2020年2月18日，財政部下發(fā)《關(guān)于預(yù)撥2020年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的通知》（財預(yù)〔2020〕9號），再次撥付了700億的均衡性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，并要求各級財政部門重點(diǎn)保障好新冠肺炎疫情防控支出。

三是推進(jìn)社會穩(wěn)定兜底。支持基層政府保企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)、保職工工資、保基本供給，是維系社會穩(wěn)定的“壓艙石”。一方面，對疫情防控造成及可能造成的社會不穩(wěn)定因素要進(jìn)行科學(xué)評估，并安排財政資金兜底，以更好地保障疫情控制和防治救治工作。比如，對確診患者個人負(fù)擔(dān)費(fèi)用實(shí)行財政兜底，對疫情防控中發(fā)生的醫(yī)療設(shè)備與物質(zhì)等采購經(jīng)費(fèi)、物流運(yùn)輸及人力資源等相關(guān)經(jīng)費(fèi)在既有資金安排之外進(jìn)行進(jìn)行充分兜底，等等。

另一方面，要保障疫情基本控制地區(qū)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展。中央財政目前已專門安排資金257.5億元，并在2019年四季度已提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，按照《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)撥了一般性轉(zhuǎn)移支付資金，有力保障基層“三保”資金需要。加強(qiáng)疫情防控和有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)是“兩手都要抓、兩手都要硬”的辯證統(tǒng)一的范疇，都需要在穩(wěn)健財政的充分支持下得以順利開展。

加大稅費(fèi)減免：疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)的“雙重疊加”政策效能

減稅降費(fèi)是近些年來我國推行的重大經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，通過進(jìn)一步減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了重要作用。2018年《政府工作報告》確定了超萬億元規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，此后國務(wù)院又陸續(xù)加碼出臺了新的舉措。2019年，我國實(shí)施大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，全國稅收收入和一般公共預(yù)算收入增速放緩，財政的“錢袋子”相比從前并不寬裕。

疫情發(fā)生后，對部分行業(yè)尤其是小微企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生較大影響，經(jīng)營困難加劇。2020年1月20日以來，國務(wù)院已經(jīng)連續(xù)6次召開常務(wù)會議，就疫情防控、行業(yè)紓困、脫貧攻堅(jiān)、春耕生產(chǎn)等重要事項(xiàng)進(jìn)行專題研究，并給予充分的財稅政策支持。這些政策的出臺首先是針對疫情防控，有效紓解企業(yè)經(jīng)營中遇到的壓力和困難，與此同時，又是對有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)作出的前置性安排，有利于凝聚企業(yè)元?dú)猓嵘袌鲱A(yù)期，對疫情防控結(jié)束后的迅速恢復(fù)市場的繁榮起到了極其重要的作用。

一是及時推出階段性的稅收優(yōu)惠政策。2020年2月6日，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)稅收政策的公告》（公告2020年第8號）、《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)捐贈稅收政策的公告》（公告2020年第9號）、《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)個人所得稅政策的公告》（公告2020年第10號）等三個文件，對疫情防控重點(diǎn)保障物資生產(chǎn)企業(yè)、受疫情影響較大的困難企業(yè)、捐贈抗疫資金和物質(zhì)的企業(yè)和個人、參與抗疫工作的醫(yī)務(wù)人員和有關(guān)人員提供增值稅、所得稅等稅收優(yōu)惠，政策有效期按照疫情情況另行公布。2020年2月29日，國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于支持個體工商戶復(fù)工復(fù)業(yè)等稅收征收管理事項(xiàng)的公告》（公告2020年第5號），明確了疫情期間個體工商戶和小微企業(yè)實(shí)行征收率為1%的增值稅優(yōu)惠政策。

二是許可疫情期間社保費(fèi)免繳或緩繳。2020年2月20日，人社部、財政部、國家稅務(wù)總局三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于階段性減免企業(yè)社會保險費(fèi)的通知》（人社部發(fā)〔2020〕11號），就階段性減免企業(yè)基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險的單位繳費(fèi)政策進(jìn)行明確。根據(jù)通知要求，2020年2月起，全國各省、自治區(qū)、直轄市可對各類參保單位的三項(xiàng)社會保險單位繳費(fèi)部分作出免征安排。其中，湖北省可免征不超過5個月，其他省、自治區(qū)、直轄市可根據(jù)情況對中小微企業(yè)免征不超過5個月，對大型企業(yè)免征不超過3個月。受疫情影響生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)嚴(yán)重困難的企業(yè)，可申請緩繳社會保險費(fèi)，緩繳期限原則上不超過6個月。在充裕財政支持和遵循《社會保險法》相關(guān)規(guī)定的前提下，階段性降費(fèi)的政策直接減輕了疫情期間企業(yè)的綜合經(jīng)營成本，有利于迅速推動企業(yè)在疫情結(jié)束后的復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

三是落實(shí)財政扶持政策的措施安排。在疫情防控過程中，各級財政部門中加大了財政領(lǐng)域重點(diǎn)扶持政策的有效推動，并按照各自授權(quán)范圍和職能原則，重點(diǎn)保障、積極幫扶和有力支持了市場主體的疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展。一是出臺了財政貼息、稅費(fèi)減免等一系列政策，重點(diǎn)支持了重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，幫助包括個體工商戶在內(nèi)的中小微企業(yè)渡過難關(guān)、重振信心；二是按照統(tǒng)籌使用原則，集中使用部分中央部門籌建資金，統(tǒng)籌用于疫情防控，保障脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會等重點(diǎn)支出；三是在《預(yù)算法》框架內(nèi)加大了財政轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步向受疫情影響較大的地方傾斜，確保地方和基層保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生；四是按照政府債券相關(guān)管理規(guī)定，適度擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，按照資金跟著項(xiàng)目走的原則，指導(dǎo)地方做好項(xiàng)目儲備和前期準(zhǔn)備工作，盡快形成有效投資。

提高支出績效：規(guī)范透明的“物盡其用”提升財政治理水平

2020年2月17日，財政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控財稅政策落實(shí)和財政資金監(jiān)管工作的通知》（財辦〔2020〕11號），就加強(qiáng)政策落實(shí)和資金監(jiān)管作了幾點(diǎn)具體要求，確保把政策和錢花在最需要的地方，提高財稅政策的杠桿效應(yīng)，提升財政資金的使用績效。按照通知要求，一是加強(qiáng)督促指導(dǎo)，確保疫情防控財稅政策落到實(shí)處；二是強(qiáng)化財政監(jiān)管，確保疫情防控財政資金用在實(shí)處；三是做好績效評價，提高疫情防控財稅政策和財政資金績效。

日前，財政部又印發(fā)《項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號），對項(xiàng)目支出績效評價的范圍、評價內(nèi)容和對象、評價指標(biāo)、評價組織管理、評價結(jié)果應(yīng)用等進(jìn)行了明確和規(guī)范。績效評價作為近年來我國財政預(yù)算管理工作的重點(diǎn)，是指財政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，對項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀公正的測量、分析和評判，是我國建立現(xiàn)代財政制度、提升財稅領(lǐng)域治理水平的重要抓手。

一是強(qiáng)調(diào)財政支出的直接績效。按照項(xiàng)目支出的績效評價標(biāo)準(zhǔn)和疫情防控期間的資金監(jiān)管要求，各級財政部門嚴(yán)格把關(guān)，切實(shí)提高財政貼息資金使用效益，同時加快了貼息資金撥付進(jìn)度，強(qiáng)化疫情防控重點(diǎn)保障企業(yè)資金支持。在重點(diǎn)保障企業(yè)的認(rèn)定和政策適用范圍的落實(shí)上，省級財政部門會同相關(guān)部門嚴(yán)格把關(guān)，精準(zhǔn)認(rèn)定，確保“好鋼用在刀刃上”，切實(shí)提高財政資金使用效益。在不同地區(qū)的財政政策的安排上，區(qū)別不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、疫情進(jìn)展情況以及財政治理能力等差異性，在安排轉(zhuǎn)移支付資金和財稅政策時將未來可能產(chǎn)生的收益和績效緊密關(guān)聯(lián)，既要將疫情防控的重點(diǎn)任務(wù)在規(guī)定時間內(nèi)做好做全，確保精準(zhǔn)性和時效性，同時也要注重不同類別的企業(yè)和市場主體之間的差異性，適度照顧受影響較大的中小微企業(yè)，體現(xiàn)財稅政策和資金使用安排的公平性和公正性。

二是注重財政支出的協(xié)同績效。在保障疫情防控和促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策推進(jìn)過程中，將財稅政策與產(chǎn)業(yè)、貨幣、就業(yè)政策等緊密銜接，既促進(jìn)重點(diǎn)保障企業(yè)和中小微企業(yè)的生產(chǎn)效能和積極性，又推動各項(xiàng)調(diào)控政策聯(lián)合作用以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的逆周期調(diào)節(jié)。比如，對相關(guān)物資由財政兜底采購收儲，簡化政府采購審批程序，打通供應(yīng)的“綠色通道”，以實(shí)現(xiàn)財稅政策與產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)合；又如，增加對重點(diǎn)保障企業(yè)的財政貼息資金規(guī)模，對相關(guān)銀行貸款進(jìn)行貼息，確保重點(diǎn)物資生產(chǎn)企業(yè)實(shí)際融資成本低于1.6%，增強(qiáng)財政政策和貨幣、政策之間的協(xié)調(diào)；再如，通過對疫情期間企業(yè)特定稅種和社會保險費(fèi)的減免安排，有效降低市場主體的人工成本，提升企業(yè)在困難時期的經(jīng)營信心，和“保就業(yè)”的就業(yè)政策一起發(fā)揮協(xié)同效能。財稅政策與其他相關(guān)政策協(xié)同發(fā)力，使得政策效果從簡單的加法走向了復(fù)合的乘法。

三是發(fā)揮財政支出的綜合績效。雖然目前疫情防控工作還處于重要的攻堅(jiān)階段，但工作重心目前已經(jīng)轉(zhuǎn)向了減少存量的后期階段，且總體上看，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ蟆㈨g性強(qiáng)，長期向好趨勢沒有改變。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政治理體系和能力的現(xiàn)代化在很大程度決定了國家治理體系和能力的現(xiàn)代化水平。在《預(yù)算法》框架下，財政工作的重點(diǎn)已經(jīng)開始從注重收入開始走向更加注重支出，并加快推動了支出績效管理的法治化建設(shè)。在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的當(dāng)前形勢下，財稅政策的出臺和財政資金的投入需要有效推進(jìn)疫情防控、醫(yī)療救治和有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)等重點(diǎn)工作。與此同時，財政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和價值取向在預(yù)算規(guī)則的作用下，還深刻影響了投融資環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場活力、收入分配和應(yīng)急管理諸多方面，通過財政支出的績效提升了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合績效。

法治作為規(guī)則之治，體現(xiàn)了人民對治國規(guī)律的理性認(rèn)識，蘊(yùn)含著人們普遍認(rèn)可的價值準(zhǔn)則，凝聚了社會多數(shù)人的共識。法治化的財稅治理可以為應(yīng)對公共衛(wèi)生應(yīng)急事件提供比較科學(xué)的應(yīng)對方案和更加有力的物資保障。

財稅作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“牽一發(fā)而動全身”的重點(diǎn)工作，需要注重兩種思維的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。一是法治化思維，即以法治化的手段強(qiáng)化民主決策機(jī)制的剛性，使其真正成為集中力量辦大事公共治理模式的助推器。二是效能型思維，即構(gòu)建效能型、服務(wù)型的政府，深入推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)理念，使常態(tài)化財稅治理模式能夠應(yīng)對多變的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境。

在當(dāng)前，將法治化思維和效能型思維融入到國家治理體系和能力現(xiàn)代化的語境中，尤其需要抓住“錢袋子”這個關(guān)鍵的牛鼻子和突破口，通過深化績效財稅的法治觀念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會治理效能的最優(yōu)化。在本次疫情防控阻擊戰(zhàn)中，充裕的財政資金保障和有利的財稅政策支持無疑發(fā)揮了重要的支撐性作用，相信一個法治規(guī)范與注重績效的穩(wěn)健財政治理模式將為重大突發(fā)事件應(yīng)急管理提供示范性參考樣本。

（作者王樺宇為北京大學(xué)法學(xué)博士，上海交通大學(xué)財稅法研究中心副主任）