2019年11月13日，印度首都新德里，兩名男子經過霧霾中的印度門。 新華社 資料圖

2019年10月下旬至11月，印度北方一些地區(qū)遭遇了嚴重的空氣污染。11月初，首都新德里的空氣中細顆粒物即PM2.5的平均濃度一度達到每立方米500微克，為嚴重污染級別，這種情形持續(xù)五天之久。當局宣布了為期數天的“公共健康緊急狀態(tài)”，新德里的所有建筑工地被禁止施工，車輛依單雙號實施限行，學校也暫時關閉，一些公司職員轉而在家中工作。

事實上，印度的空氣污染問題一直嚴重。英國廣播公司（BBC）援引一些機構的數據稱，世界上污染最嚴重的前30個城市中，印度占了22個。世界衛(wèi)生組織2018年發(fā)布的空氣污染數據顯示，2017年全球空氣污染最嚴重的15座城市中，有14座在印度，其中，新德里排名第六。美國兩家研究機構2017年聯合發(fā)布的一項全球空氣污染研究顯示，印度惡化的空氣質量每年會導致110萬人死亡，印度已經是世界上空氣污染致死率最高的地方。

顯然，作為世界上人口第二大國家的首都，人口多達2600萬的新德里在空氣污染方面已經實現了“彎道超車”，取代北京，成為全球霧霾的代名詞。

中國人，尤其是生活在華北平原的中國人，對印度人遭受的霧霾折磨心情復雜。一方面，近年來中國北方主要城市的空氣質量的確大有改善，作為中國人，我們慶幸國家的生態(tài)保護、環(huán)保治理效果漸顯，有一種作為“過來人”的得意。另一方面，我們不久以前還深受霧霾的危害，因此對印度人民的處境格外感同身受，似乎印度作為世界大國，仍在苦苦探索，還未找到治理污染的有效途徑。

從歷史的角度看，霧霾絕不是中國、印度這些發(fā)展中國家的專利，而是幾乎全球所有國家要經歷的過程，是大城市發(fā)展的“必然產物”。工業(yè)革命時代，英國倫敦以“霧都”之名聞名天下；上世紀四十到六十年代，美國洛杉磯更成為全球光化學污染的典型案例。

從國家治理的角度來看，空氣其實和治安、排水、電力、交通一樣，是一個國家、一個城市提供的重要“公共產品”。 因此，從更宏闊的視角觀察，霧霾絕不僅僅是一種天氣現象，而治理霧霾則事關能否有效且公平提供“公共物品”，直接體現著國家的治理能力與治理水平。

一、新德里的霧霾成因

污染的產生和消散速度之差決定了霧霾的嚴重程度。如果消散比產生快就云淡風輕，而如果產生比消散快，就會導致霧霾重重。

從污染的產生看，新德里和北京其實很相似，不僅自身都是重大污染源，同時都處于污染源的包圍之中。臨近新德里的恒河平原和五河平原是印度農業(yè)最發(fā)達的地區(qū)，人口非常稠密。這個地區(qū)同時也是印度工業(yè)生產最發(fā)達的地區(qū)之一，有著大量的工廠、火電站。北京與之類似，不僅被華北平原農業(yè)區(qū)包圍，還和河北、山東的重化工業(yè)基相毗鄰。這種經濟地理布局，使得北京和新德里都不僅要承受自身城市生活的排放，還承受了大量來自周邊的污染。（五河，即印度河的五條支流。——編注）

從污染的消散看，新德里和北京都背靠高山，面朝平原。新德里北面是高大的喜馬拉雅山脈，西面是阿拉瓦利嶺（Aravalli Range）余脈丘陵，東南面則是廣闊的恒河平原。與此相似，北京北面是燕山山脈。西面則被太行山余脈所包圍，東南也是華北平原。這種西北山地、東南平原的構成，阻礙了冬季北半球盛行的北風，使得新德里和北京的擴散條件變差。簡單的說就是，冬天風刮不進去，霧霾也吹不走。

總體而言，污染產生的多，消散的少，決定了新德里和北京冬季霧霾圍城的狀況。而新德里之所以霧霾圍城，成因主要有以下幾個方面。

一是經濟活動導致的污染。近年來，印度經濟處在高速發(fā)展之中，城市活動如交通排放、建筑揚塵、供暖發(fā)電等，都是重要的污染源。鄉(xiāng)村里，隨著拖拉機的普及，留在地中的秸稈處理成了大問題，只好一把火燒掉。新德里臨近幾個邦，如旁遮普邦、哈里亞納邦和北方邦都是農業(yè)大省，因此秋季該問題格外顯著。最后，在莫迪政府轟轟烈烈的“印度制造”計劃推動下，印度近年來興建了大量的火電站，燃燒低質量的煤也對霧霾產生有較大貢獻。可以說，經濟活動增加致污染增多是必然現象。

二是貧窮導致的污染。印度相對貧困，其人均GDP僅為中國的五分之一。貧困大大縮窄了民眾對燃料的選擇，使得生活垃圾（比如塑料袋、包裝盒）、農牧垃圾（比如牛糞）成為印度人做飯、取暖的重要燃料。雖然目前莫迪政府正在大刀闊斧地推廣煤氣罐、小煤爐，以代替垃圾燃料，但如果印度人民沒有富起來，這一舉措長期也難以為繼。而且即使是小煤爐，也僅是優(yōu)于燒垃圾，本身污染仍相當大。

要緩解這類污染，制約因素也是經濟成本。比如，用昂貴的進口無煙煤代替本地的褐煤、泥煤用于發(fā)電；換用燃料標準更高、排放指標更嚴格的交通工具；用天然氣作為主要燃料，等等。另外，工廠停工、交通限行這些治理措施也不是免費的，都要付出相應的經濟成本、人力成本。

但是，從印度近期的經濟狀況看，政府方面似乎很難再抽身對付環(huán)保問題。總量上，2019第三季度，印度經濟實際增速同比降至4.5%，創(chuàng)六年來的新低。（如下圖所示。）

印度實際國內生產總值同比增長（2016年四季度至2019年三季度）

政府收入方面，印度2017年7月起推行的商品和服務稅（GST）改革效果不及預期，致財政收入大大縮水。為刺激經濟，莫迪政府推行了一系列減稅政策、基建計劃，更使其財政狀況捉襟見肘。印度政府將2019至2020財年（2019年4月至2020年3月）的預算赤字率設為GDP的3.3%。但政府公布的數據顯示，2019年4月至11月，也就是本財年的前8個月，印度政府的財政赤字已經升至目標水平的114.8%。據估算，本財年，印度的財政赤字將達到GDP的3.97%，大大超出預定目標。

可見，印度經濟目前的最緊迫任務是保增長，政府實在抽不出財力大力整治空氣。

三是政治失調導致的污染。如前文所述，新德里霧霾很大一部分來自周邊地區(qū)，比如焚燒秸稈。但對這些外部污染源，新德里地方政府似乎拿不出什么特別好的辦法。

一方面，拿錢補貼清潔能源、農業(yè)生產的政策，經濟上政府根本無法負擔。另一方面，由于新德里與其他各地方分屬不同黨派執(zhí)政，甚至有些黨派間甚至互相敵對，區(qū)域協調便更是無從談起了。

例如，目前在中央執(zhí)政的印度人民黨（BJP）同時也在北方邦執(zhí)政，北方邦是印度人民黨最重要的票倉，但是新德里卻由一個2012年成立的小黨平民黨（AAP）執(zhí)掌。囿于政治利益，印度人民黨在中央政府層面也沒有動力進行治理。莫迪的中央政府不愿為給平民黨執(zhí)掌的新德里爭取清潔空氣，而得罪北方邦選民。

再如，旁遮普是錫克教大本營，錫克教徒占了該邦人口的一半，且錫克教徒多是自耕農，如果中央政府為保持新德里的空氣質量而推行禁止焚燒秸稈等環(huán)保措施，不僅可能引發(fā)旁遮普邦的政治反彈，還可能引發(fā)錫克教徒的宗教動亂。

二、中國的空氣治理經驗：發(fā)展經濟

針對造成印度空氣污染的根源，曾經“同病相憐”的中國的經驗值得借鑒。

經濟方面，中國的經驗是發(fā)展中遇到的問題一定要用發(fā)展解決。雖然說“先污染后治理”是我們要極力避免的，但客觀而言，“先污染后治理”也是一種客觀規(guī)律。這里可以引入一個非常重要的概念：環(huán)境庫茲涅茨曲線。（如下圖所示，橫軸為X軸，圖片取自網絡。）

環(huán)境庫茲涅茨曲線，以美國經濟學家、1971年諾貝爾經濟學獎得主西蒙·庫茲涅茨（Simon Smith Kuznets, 1901—1985）的名字命名，描述的是這樣一種情形：一個經濟體在到達臨界點即圖中曲線的最高點之前，其人均收入越高，環(huán)境污染越嚴重；但一旦過了臨界點，之后人均收入越高，環(huán)境污染越少。

這一總結和我們的經驗觀察非常符合：在曲線的最右端，是美國、日本和西歐發(fā)達國家，這些國家的人均收入高，完全可以用得起清潔能源、清潔技術，所以不僅城市人居環(huán)境非常好，自然生態(tài)也得到了很好的恢復。在曲線的最左端，則是完全原始豐饒的地方，如東非草原、亞馬遜雨林深處，這些地方因為沒有大規(guī)模現代經濟活動，自然生態(tài)保持原樣，是真的純天然、無污染。

但除了最左端和最右端以外，世界大部分國家都出于曲線中的某個位置上，印度、中國等典型的發(fā)展中國家則處于曲線臨界點附近，環(huán)境破壞也處于峰值位置。（如下圖所示，圖片為作者自行繪制。）

雖然中國和印度都處于峰值附近，但值得注意的是，中國和印度有一個關鍵的不同點：前者在臨界點店的右側，后者在臨界點的左側。中國一些城市，比如北京、上海，已經邁過了臨界點，隨著人均收入的提高，環(huán)境污染會逐步緩解，其他地區(qū)也在沿著這個軌跡不斷前進。然而，印度全國似乎還處于臨界點左邊，還處于經濟越發(fā)展、人均收入越高，環(huán)境破壞就越嚴重的階段。這也解釋了，為什么伴隨莫迪政府上臺以來推行的“印度制造”和大規(guī)模基建狂潮同步出現的，會是霧霾危機。

可見國家發(fā)展過程中幾乎是不可避免地需要向環(huán)境“借貸”，從而集中力量沖破“臨界點”。因此，污染某種程度上說是“必要的惡”。但是，印度國家能力的長期“低信用”狀況，導致印度老百姓不相信“發(fā)展的希望”，也不愿意任何人繼續(xù)向環(huán)境借貸。因此，印度涌現出大量致力于環(huán)境保護的非政府組織，從生態(tài)主義、環(huán)保主義出發(fā)，寧愿放棄發(fā)展，也不愿意承擔污染的痛苦。

因此，從某種程度上說，能夠先集中力量發(fā)展經濟，再通過強大的經濟實力來解決發(fā)展過程中產生的負面問題，是一種強大的時間維度上的協調能力。可惜，印度做不到。

三、中國的空氣治理經驗：全國一盤棋

在治理層面，中國的另外一條重要經驗是“全國一盤棋”，即在空間上集中力量辦大事，在某些地方先實現突破，再順次解決其他地方的問題。

例如，在中央政府的協調和支持下，北京和河北出臺了大量舉措。再比如，中央政府會根據河北涵養(yǎng)了多少水源、植了多少樹、淘汰了多少落后產能，為河北提供相關補助，用真金白銀告訴你什么叫“綠水青山就是金山銀山”。這樣一來，利用從空氣治理中受惠地區(qū)貢獻的稅收，相對落后地區(qū)搞環(huán)保也有利可圖。

然而在印度，首都新德里和臨近的三個邦之間卻不斷陷入政治大亂斗。因為缺乏中央統(tǒng)一協調，面對污染問題，印度出現各種政治亂相。比如，新德里的平民黨首席部長阿爾溫德·凱杰里瓦爾（Arvind Kejriwal）呼吁旁遮普邦、哈里亞納邦和北方邦政府加大力度幫扶農民處理秸稈，以減少焚燒污染大氣。但是，旁遮普邦首席部長阿馬林得·辛格（Amarinder Singh）卻直接指責凱杰里瓦爾“胡說八道”，他說農民燒秸稈是成百上千年年的傳統(tǒng)做法，這么多年都沒有造成霧霾，為什么現在卻出現霧霾問題？因此，新德里的霧霾肯定是工業(yè)、交通和放鞭炮造成的污染。

這樣互相推諉、扯皮的例子比比皆是，其中最過分、最搞笑的一條，要數印度人民黨某邦的高官甚至把這個問題國際化，說霧霾是印度某兩個領國的陰謀。

由于中央和地方職能缺位，在治理霧霾問題上，沖在最前面的居然是印度最高法院。因為，只有最高法院能較少受政治纏斗影響，得以告訴各方“競選不應是各政黨的唯一要務”，并召集有關行政人員進行問責，要求拿出解決方案。但僅憑高法一方，影響仍相當有限。

四：印度國家治理的囚徒困境

“什么樣錯誤最難糾正？人們自認為‘正確’的錯誤最難糾正。”新德里周邊的貧困農民沒有先進農業(yè)技術，只能燒秸稈肥田，由此每年都會造成不小的污染。他們有錯嗎？沒錯。印度經濟快速發(fā)展，需要廉價的燃料發(fā)電、煉鋼、燒水泥。這有錯嗎？沒錯。印度環(huán)境污染已經非常嚴重了，環(huán)保組織抗議新建電站。有錯嗎？也沒錯。這些訴求單獨拿出來都有充分合理性，但是放在一起，卻造成了每個人都厭惡的后果。

歸根結底，問題的根源正在于印度的國家能力薄弱，這體現在印度無法將種種互相矛盾的“正確行為”，在空間上和時間上進行選優(yōu)排序，因此無法從國家全局利益的角度出發(fā)，做出利于中長期利益的明智決定。

與此相應，印度的國家治理陷入了囚徒困境：因為缺乏協調，相關利益各方似乎都做出了最利于自己的正確決定，但種種并行的“正確行為”缺乏協調，在互相作用、互相牽制、互相抵消后，反而造成了最壞的結果。

（本文由作者依據其2019年12月8日在上海舉行的一次公眾演講活動的文字記錄稿改寫而成。）