2019年11月26日，中共中央、國務院印發《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，提出在農村土地第二輪承包到期后再延長三十年，以充分保障農民土地承包權益。此次“意見”進一步明確了十九大確認的保持土地承包關系穩定并長久不變原則，基本保持二輪承包人地關系不變，除了特殊情況外不得將承包地打亂重分。“意見”為即將到期的二輪農地承包后如何處理農村土地給出了指引，在當前形勢下意義重大。

我國農村土地自1978年包產到戶后由于明確了收益權而提高了生產力，并且由于農業生產力提高解放了大批勞動力進入城市，帶動城市化和推進了后來的戶籍制度改革。近年推進土地確權并延長承包，也和國家的戶籍制度改革以及城鎮化戰略有關。2014年起，國家發起新一輪戶籍改革，提出的目標是到2020年要轉戶1億人進城。除了特大城市，其他城市目前落戶門檻已經很低。基于存量優先原則，為了鼓勵農民特別是在城市的流動人口落戶城鎮和擴大土地規模經營，國家政策在這一期間推進土地確權、延長承包期并鼓勵土地經營權流轉，此外還取消了土地承包法規定的落戶城市收回耕地承包權的條款。

但是，從幾次調查看，流動人口落戶城市的意愿并未提高，甚至有所下降。使用前幾年國家衛計委的流動人口調查數據發現，2016年在城市的農村戶籍流動人口愿意落戶城鎮的比例只有33%。不愿意落戶的最主要原因是由于“想保留土地”。筆者2017年8月在浙江和黑龍江對流動人口的調查顯示，不愿意落戶城鎮的比例也超過60%，最大原因同樣是擔心農村土地權益喪失。根據衛計委的流動人口市民化監測數據計算，雖然80%的人都表示對城市生活比較滿意，但只有16.8%的進城農民工愿意把戶口遷移到現在居住的城市。可以說，當前農村土地制度使個人地權不確定阻礙了徹底城市化。

基本的經濟理論表明：產權明確能激勵要素長期投入、優化要素配置并促進效率提高。明確個人的土地權益同樣能夠提高效率，這在國際上早有證據。比如俄羅斯私有化后土地確權提高了產量。劉守英（2018）總結了多個證實長期穩定地權帶來長期投資改善的研究。在我國農村，耕地雖然是集體所有，但集體內個體家戶只有有限期承包權，未來權屬并不確定。而改革毫無疑問仍然是繼續向權利明晰方向發展，長期穩定承包關系就是一個好的舉措。

在當前明確農民對土地長期承包權，不會產生太大的負面影響，并能夠減緩很多社會矛盾。經過改革開放四十年快速經濟發展，農村土地收益已經不是農民主要收入來源，土地的社會保障功能已經相對較小。這不同于我國改革開放初期或者更早的時候，那時依靠耕種土地的農業產出養家糊口是農村居民主要生存方式，而平均分配耕地并且根據人口變動適當調整是保證農村居民基本生存和社會穩定的重要手段。在貧窮至威脅基本生存階段，土地分配公平性要求更突出，效率雖然重要但只能退居其次，因此雖然土地明確長期產權能夠帶來效率提高，很多貧窮國家并不能采用。比如在上世紀80年代，美國和歐洲的海外援助機構認為，非洲當時不明確土地產權、由農村長老靈活分配的做法，會導致農業生產效率低下，因此要求非洲國家把土地使用權全部明確分配給農民。但明確長期產權將帶來短期調整靈活性喪失，失去對于突發事件（如大規模瘟疫死亡）的應對能力，因此農民堅決反對，最終也只能維持傳統分配方式。而對于我國，2016年第一產業占GDP比重已經只有8.6%，農村居民經營性收入只占可支配收入的38%。純務農收入占比更是只有20%左右。蔡昉（2018）估算我國調整后第一產業從業占比只有18.3%。這些較小的數字意味著，延長承包權即使對二輪內新生人群有一定不公平，但仍然不會有太大影響，因為農村人口對土地依賴程度已經大幅下降，年輕人口更是如此。

1993-1998年是二輪承包開始階段，預計2023-2028年將到期并開始三輪承包。在第一輪和第二輪土地承包時，各地基本都根據人口變化對土地進行了重新劃分，甚至在承包期內還有不少地區進行土地調整，因此形成了三輪對耕地重新劃分再承包的預期。筆者對各地的調查都顯示：官員、農民和學者此前對延長30年承包的認識并不相同，大多數認為第二輪承包到期，會根據人口狀況重新劃分耕地或進行其他改革。而此輪明確的延長承包期，對于統一認識和合理過渡提供了依據。

同時也要看到，延長現有農戶承包權之外，還應同時加強推進土地規模化經營。由于分散且固化的承包權可能對規模經營帶來更多壁壘，一些地區已經進行集體股份化試點，并取得了較好經驗。根據筆者的調查，上海松江、成都崇州、貴州塘約等代表性的耕地制度試點改革地區有共同之處，主要就是做強做實集體所有權。顧名思義，集體所有就是所有集體組織成員共有。在試點改革之前，這種所有權并未落實到家戶層面，只是在承包權上有所體現，可以無地租的條件下獲得土地承包收益。但是承包權畢竟與所有權不同，只是一種用益物權，隨著身份變動可能喪失資格。將集體資產股份化相當于認可集體所有，但在所有權上也一定程度落實到家戶，這是一個進步。試點地區第二個特點就是做強經營權。土地歸集體統一調配有利于大規模經營，因為意圖大規模種植土地的經營者只需要和集體談判確定經營面積、成本、位置、期限等，而不需挨家挨戶談判，這大大降低交易成本，有利于實現規模經營和長期投資。在做實集體所有權和加強經營權同時，承包權主要體現了獲取股份分紅或地租的權利。2016年12月，《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》已經提出：“著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革”。對農村耕地，明確承包權、股份化做實集體所有權、加強規模經營應該是未來最值得考慮的方向。

（作者孫文凱為中國人民大學經濟學院教授，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）