自2014年7月國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》后，我國城市地區執行了改革開放以來最大力度的戶籍改革。截至目前，很多省份的城市戶籍已經放開得比較徹底，表現為：在全省范圍內取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一戶口登記制度；非城市戶籍人口在城市落戶渠道更加通暢，條件和成本更低；實施居住證制度，保障流動人口在城市基本權利，盡量與城鎮居民在福利待遇上接軌；完善農村產權制度，特別是推進“三權”確權工作穩步推進；基本公共服務覆蓋面逐步擴大，城鄉逐步統一。這些戶籍相關改革是改革開放后三十幾年內無法想象的。

在戶籍制度改革取得如此大進展的情況下，下一步戶籍相關改革任務的明確顯得更重要。筆者認為，應該在以下三個方面進一步推進相關改革。

第一是城市間由于戶籍導致的人力資源扭曲還有待進一步改善，特別是在大城市地區改革還需要進一步推進。國家對戶籍制度開放的大方向，始終是嚴格控制大城市規模和發展中小城市，在當前大力推進戶籍改革的背景下大城市戶籍開放仍然有限。這也使得在大城市地區流動人口獲取戶籍難度更大，甚至造成了人口排斥。對于有子女即將接受教育的流動人口，這種戶籍福利不放開導致的人口排斥更加明顯。由于大城市集聚效應更強，人口在大城市的集聚能促進就業匹配質量從而帶來更高生產力、更高收入、更多創新和更繁榮的經濟，勞動者和兒童也能更好地培育自身人力資本，對長期宏微觀發展都有很大幫助。人口流動的這些正外部性原則上需要補貼，需要更好的供給來滿足需求，但當前政策似乎反其道而行之，并且產生負面效果。目前在一些大城市已經能夠看到針對外地人的住房和汽車限購、限教育限產業帶來了一定的經濟蕭條，可以說是雙輸的結果。人口集聚在大城市在當前仍是世界趨勢，我國作為發展中國家必然不能違背此規律，否則將付出代價。

在大城市戶籍改革方面，筆者的意見比較明確。即進一步放開大城市戶籍限制，并采用市場化手段滿足由此帶來的公共資源需求，采取稅收機制減少擁堵等負面影響。

第二是農村資產市場化亟待推進。在城市地區戶籍改革整體快速推進的同時，農村地區的制度改革相對滯后。特別是農村土地制度改革比較滯后，“三塊地”由于特殊所有制和社會功能長期沒有開放市場，城市資本難以更大程度流入農村，這也使得農民財產權難以徹底實現。在土地制度方面，雖然近年推進確權和耕地、宅基地流轉，但步伐較小，中央的制度文件往往滯后于地方改革實踐，使得地方好的實踐做法難以快速推廣，甚至阻礙了好的制度推廣。以耕地為例，目前全國有多地進行了耕地入股的股份制試點，并且對解放勞動力、提高土地集中經營和效率有明顯幫助，但在制度上并無對此種做法涉及的地權、資格權調整等進行明確，進入退出仍然在原有土地制度框架下進行，國家在此方面也缺乏統一推廣政策，這可能抑制其它地區效仿推廣動力。土地承包法等強調的不以放棄土地為落戶城鎮條件以及增人不增地減人不減地的措施，不利于應對變化的人口分布，對靈活土地產權市場本質是一種抑制。近年推行的耕地和宅基地“三權”配置也一定程度增加了農村土地市場復雜性，不利于規模化經營和靈活退出。

在農村土地市場方面，目前的改革措施只是在管理方式上有所改進，但并未觸及根本問題。筆者在這方面的建議是減少土地權利復雜性，減少“三權”為“兩權”，即去掉中間的承包權和資格權，并及時推進股份化和可更大范圍流轉。

第三是流動人口在城市市民化和社會融合問題。即使大多數城市福利已經向流動人口放開，但由于以下幾個原因而使得流動人口仍然較難徹底融入城市成為“城里人”，實現完全城鎮化：首先是習慣思維，特別對老齡農民工群體，仍然習慣性地認為自己是農村人，而將自己視為城市過客，難以適應城市長期生活并愿意長留和落戶城市；其次是初始資產匱乏，使得住房等方面難以像城市人那樣體面生活，從而不愿意融入城市和長留城市；再次是缺乏社會網絡使得流動人口在城市難以獲得足夠支持和發展；還有就是農村土地情結，使得不愿意落戶城市從而可能在未來損失農村資產，不落戶城市仍然會相應受到部分福利限制，比如各項福利保障欠缺、子女教育不能進入最合適學校等。

讓流動的常住人口徹底融入城市完成健康城市化需要解決以上問題，而且改變習慣和初始資源劣勢是一個長期過程，往往需要成代人時間。在這方面，筆者建議在城市提供更公平福利保障鼓勵舉家遷移、增加教育資源等公共品供給。并且，城市改革與農村土地改革聯動進行互相促進。

（作者孫文凱為中國人民大學經濟學院教授，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）