【編者按】

2019年10月30日，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院（簡稱“人大國發(fā)院”）政企關(guān)系與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心發(fā)布《中國城市政商關(guān)系排行榜（2018）》，對全國292個地級及以上城市的政商關(guān)系進(jìn)行了全面評價。這是該院連續(xù)第二年發(fā)布這一排行榜。

《中國城市政商關(guān)系排行榜（2018）》顯示，廣東東莞市的政商關(guān)系健康指數(shù)連續(xù)兩年排名全國第一。排名第二到第十位的城市依次是：深圳、南京、上海、中山、廈門、北京、廣州、濟(jì)南和佛山。按區(qū)域比較，華東地區(qū)表現(xiàn)最優(yōu)，其次為華南地區(qū)，東北地區(qū)最后。在省一級層面比較，上海排名第一，北京第二，天津第三。該排行榜還就進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境提出了若干政策建議。

《中國城市政商關(guān)系排行榜（2018）》原文計(jì)42頁，包括五個部分：引言、政商關(guān)系評價指標(biāo)體系、中國城市政商關(guān)系健康指數(shù)排名及分析、中國城市政商關(guān)系親近指數(shù)和清白指數(shù)排名及分析、政策建議。

以下是其簡化本，有文字技術(shù)方面的重新編輯，同時略去參考文獻(xiàn)和頁下注釋。經(jīng)授權(quán)刊用。

中共十八大以來，中國政府高度重視營商環(huán)境和新型政商關(guān)系的建設(shè)，并且把以“放管服”為主要內(nèi)容的營商環(huán)境改革作為政府工作的重中之重。

優(yōu)化營商環(huán)境的必要舉措之一，是對營商環(huán)境進(jìn)行量化評估，從而推動各地區(qū)的考核與地區(qū)間競爭。然而，營商環(huán)境包羅萬象。從激勵的角度講，應(yīng)該優(yōu)先聚焦于短期內(nèi)可改善的政商關(guān)系。為對中國各地區(qū)政商關(guān)系量化評價，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企關(guān)系與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心于2018年2月26日發(fā)布了《中國城市政商關(guān)系排行榜（2017）》（下稱“2017版排行榜”），首次對中國285個城市的政商關(guān)系進(jìn)行評價。

2017版排行榜引起了社會的強(qiáng)烈反響，并且在公布詳細(xì)數(shù)據(jù)之后開始得到學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可。在此背景下，人大國發(fā)院政企關(guān)系與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心又發(fā)布《中國城市政商關(guān)系排行榜（2018）》（下稱“2018版排行榜”），利用2018年數(shù)據(jù)及部分2017年數(shù)據(jù)，對292個地級及以上城市的政商關(guān)系進(jìn)行全面評價。

與2017版排行榜一樣，2018版排行榜根據(jù)中共中央總書記習(xí)近平同志2016年3月4日下午在參加全國政協(xié)十二屆四次會議時關(guān)于新型政商關(guān)系的重要論述，從“親”、“清”兩個方面構(gòu)建了城市政商關(guān)系健康評價體系，并且具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)保持一致。

2.政商關(guān)系評價指標(biāo)體系

2.1指標(biāo)體系說明

表1為中國城市政商關(guān)系健康指數(shù)（2018）的評價指標(biāo)體系，包括一級、二級和三級指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源和采集方式等。

2.2指標(biāo)和數(shù)據(jù)處理過程

（略）

3.中國城市政商關(guān)系健康指數(shù)排名及分析

3.1政商關(guān)系指數(shù)排名

本報(bào)告涵蓋的292個城市，包括直轄市、副省級市、省會城市和地級市，不包括自治州、盟、地區(qū)和縣級市。

首先，我們根據(jù)各個城市政商關(guān)系健康指數(shù)得分，繪制了全國政商關(guān)系健康指數(shù)地圖（圖1）。圖1中，顏色越深的地方表示政商關(guān)系健康指數(shù)得分越高，即政商關(guān)系越健康。直觀上，東南沿海省份整體上城市政商關(guān)系健康指數(shù)分值較高，而東北地區(qū)整體顏色偏淺，表明東南沿海地區(qū)的政商關(guān)系好于東北地區(qū)。此外，純白色部分為缺失數(shù)據(jù)的城市，不進(jìn)入本次排名。

然后，我們根據(jù)各個城市的政商關(guān)系健康指數(shù)，對所有城市進(jìn)行排名。表2展示了中國城市政商關(guān)系排行榜前20名。前10名分別為：東莞、深圳、南京、上海、中山、廈門、北京、廣州和濟(jì)南和佛山。

在全國各城市中，東莞的政商關(guān)系健康指數(shù)仍然排名第一，與去年一樣。除了直轄市北京，前十名的城市幾乎都處于東南沿海，尤其是南部沿海。在前20名城市中，絕大多數(shù)城市也是沿海城市，只有西安、成都和武漢是中西部城市。

按省份歸屬，廣東省表現(xiàn)最為亮眼，其所屬城市有5個（深圳、中山、廣州、佛山和珠海）進(jìn)入前20名，遙遙領(lǐng)先于其他省份。其次為江蘇省，有4個城市（南京、無錫、常州和蘇州）進(jìn)入前20名。再次，浙江省也有3個城市（金華、杭州、寧波）進(jìn)入前20名。

與2017版排行榜相比，南京、中山、廈門、濟(jì)南、佛山、無錫、武漢、常州和寧波為新入榜的前20名城市。新入榜的城市中，南京、中山、廈門、濟(jì)南和佛山名次進(jìn)步很快。從省份來看，廣東和江蘇的新入榜城市最多，顯示這些省份2018年的政商關(guān)系有了長足進(jìn)步。

另外，排名前20位的城市在2017版排行榜中也大多屬于排名比較靠前的城市，前10名的城市尤其如此。這說明，城市政商關(guān)系健康指數(shù)具有較強(qiáng)的連續(xù)性和一致性，但“精英俱樂部”并非是一個封閉的階層，而是有一定的流動性。

接著，我們根據(jù)政商關(guān)系健康指數(shù)得分，按照音序排列了第21-50名的城市（表3），這些城市包括長春、東營、舟山等一系列大中小城市，但是整體而言，省會城市和中小城市占了最大的比例。

表4顯示了第51-292名的城市名單。每一段名單均按城市音序排列。

3.2指數(shù)分析

為更好地了解中國城市政商關(guān)系健康指數(shù)分布的特點(diǎn)和規(guī)律，我們從不同的方面對所有城市的名次或得分進(jìn)行深入分析。

（1）按區(qū)域比較

從各大區(qū)域來看（圖2），華東地區(qū)表現(xiàn)最優(yōu)，其次為華南地區(qū)，并且兩地差別不大，明顯高于其他地區(qū)。相對來說，東北和西北地區(qū)的整體表現(xiàn)落后，得分低于全國平均值。這一結(jié)果與去年類似。我們同時提供了政商關(guān)系總指數(shù)、親近指數(shù)和清白指數(shù)的對比。

（2）按省份比較

我們首先計(jì)算了中國大陸31個省、市、自治區(qū)的省份政商關(guān)系健康指數(shù)排行榜（圖3）。省份政商關(guān)系健康指數(shù)根據(jù)省內(nèi)各市政商關(guān)系指數(shù)的平均分計(jì)算，其中直轄市的省份政商關(guān)系指數(shù)等于城市政商關(guān)系指數(shù)。按照這樣的計(jì)算方法，上海在全國排名第一，北京第二，天津第三。而在普通省份中，浙江省排名第一，江蘇、廣東排名靠前。

整體而言，直轄市排名明顯高于普通省份，并且優(yōu)勢明顯。與去年相比，上海和北京的位次保持穩(wěn)定，天津有所上升。

同時，本報(bào)告也統(tǒng)計(jì)了每個省份內(nèi)部的健康指數(shù)差異（圖4），方法是計(jì)算省內(nèi)清白指數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)差。標(biāo)準(zhǔn)差越大，表示該省各個城市之間的清白指數(shù)差異越大。結(jié)果顯示，廣東省內(nèi)部的政商關(guān)系的差異較大，為全國第一，其次為江蘇省和云南省。相反，新疆和江西兩地政商關(guān)系健康指數(shù)在內(nèi)部相對勻質(zhì)化。

（3）按城市級別比較

我們根據(jù)城市的不同行政級別，區(qū)分重點(diǎn)城市和普通城市。重點(diǎn)城市包括直轄市、副省級城市、省會城市以及計(jì)劃單列市。普通城市是除了重點(diǎn)城市的所有地級市。

表5顯示了重點(diǎn)城市政商關(guān)系健康指數(shù)前20名，前五名城市包括：深圳、南京、上海、北京和廈門。整體而言，進(jìn)入榜單的華東地區(qū)重點(diǎn)城市最多。

和重點(diǎn)城市相對應(yīng)，我們也列舉了普通城市前20名（表6）。整體而言，華南和華東地區(qū)的普通城市具有較好的營商環(huán)境。

對比重點(diǎn)城市榜單，普通城市的政商關(guān)系指數(shù)分值較低。其中，前20名城市的政商關(guān)系指數(shù)的均值，重點(diǎn)城市為59.02，而普通城市為52.44，重點(diǎn)城市明顯高于普通城市。換言之，由于城市的規(guī)模或者城市的級別，中小城市在營商環(huán)境方面存在相對弱勢。

（4）進(jìn)步明顯的城市排名

同時我們比較了2017版和2018版政商關(guān)系健康指數(shù)，找出了排名上升較快的城市。（由于數(shù)據(jù)缺失導(dǎo)致2017版沒有排名的城市，不與其2018版排名比較。）表7顯示了名次進(jìn)步最快的20個城市名單，其中襄陽、淄博、烏魯木齊、拉薩、巴中名列前5。

從進(jìn)步城市的分布來看，雖然排名上升的城市處于全國各個地區(qū)，但是以在中西部地區(qū)居多，例如襄陽、烏魯木齊、拉薩、常德、巴中等城市。中西部地區(qū)營商環(huán)境基礎(chǔ)相對比較薄弱，因此改善的空間較大。

從進(jìn)步城市的等級或規(guī)模來看，進(jìn)步快的城市主要為普通城市，特別是中小城市。除了烏魯木齊和拉薩為省會城市，重慶為直轄市外，其他的城市均為一般城市。這說明中小城市只要努力改善營商環(huán)境，就能真正提升城市競爭力。

4.中國城市政商關(guān)系親近指數(shù)和清白指數(shù)排名及分析

4.1親近指數(shù)分析

4.1.1親近指數(shù)全國地圖

為更直觀地判斷全國各城市親近指數(shù)的分布，我們繪制了親近指數(shù)地圖（圖5）。

圖5反映的親近指數(shù)分布情況與2017版基本一致。“胡煥庸線”依舊是“東南”與“西北”兩部分的分界線。親近指數(shù)高的城市大多分布在東南部分。值得注意的是，與2017版比較，西北部地區(qū)開始出現(xiàn)更多得分較高的城市。這些城市以省會城市為主。

此外，仍有相當(dāng)數(shù)量的東南及中部城市親近指數(shù)得分處于最低一檔，未來還有提升空間。

4.1.2親近指數(shù)前20名

首先，根據(jù)人大國發(fā)院的政商關(guān)系健康指數(shù)，我們列舉了親近指數(shù)排名前20名的城市（表8），其中前5名為：東莞、深圳、南京、中山、上海。

與2017版相比，2018版親近指數(shù)前20名城市呈現(xiàn)出一些變化。首先，直轄市天津進(jìn)入前20名，較去年名次上升54位。其次，省會城市進(jìn)步明顯。武漢、鄭州、成都較去年名次有明顯提升。再次，長三角、珠三角城市占比最高。長三角6個城市進(jìn)入前20名，約占比30%；珠三角5個城市進(jìn)入前20名，占比25%。這顯示了長三角、珠三角作為中國兩大增長極在優(yōu)化營商環(huán)境上的聚集優(yōu)勢。

4.1.3親近指數(shù)排名的特點(diǎn)和規(guī)律

（1）按區(qū)域來看，東部沿海地區(qū)親近指數(shù)明顯高于中部、西南、西北內(nèi)陸地區(qū)。圖6顯示了分區(qū)的政商關(guān)系親近指數(shù)，其中華東地區(qū)的得分最高（25.3），其次為華南（24.5）和華中（18.1），而東北地區(qū)得分最低（15.9）。

首先，華東和華南地區(qū)的領(lǐng)先優(yōu)勢明顯，這得益于兩區(qū)域整體對“放管服”改革的深入推進(jìn)，“最多跑一次”、“不見面審批”、“一門式改革”等原創(chuàng)性地方改革落地效果等。其次，西南地區(qū)呈現(xiàn)上升態(tài)勢。西南地區(qū)反超華北地區(qū)，表現(xiàn)出了積極的上升態(tài)勢。近年來貴陽、成都等明星城市在改革上的創(chuàng)舉對區(qū)域形成一定帶動作用。

（2）按省份來看，上海、北京和天津位居前三，黑龍江和云南排名末位。圖7提供了各省樣本城市親近指數(shù)得分均值以及省內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)差。從省內(nèi)差異來看，廣東和去年一樣高居榜首，其次是江蘇。雖然這兩個省份親近指數(shù)的總體排名很高，但是省內(nèi)差異也很大。

（3）按經(jīng)濟(jì)水平來看，各省人均GDP（取對數(shù)）與親近指數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，與2017版一致（圖8）。這說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，政府與企業(yè)之間的關(guān)系更為親近。

（4）在電子政務(wù)水平方面，數(shù)據(jù)顯示，電子政務(wù)水平與城市政商關(guān)系親近指數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的改革背景下，電子政務(wù)平臺是政府面向企業(yè)和市場的重要窗口之一，更是政府提供便捷服務(wù)的重要支撐。北京、上海、廣州、深圳、南京、廈門、長沙、貴陽、成都、西安等城市為電子政務(wù)水平較高的城市。數(shù)據(jù)顯示，重視電子政務(wù)建設(shè)的城市，更容易營造較為親近的政商關(guān)系。

4.2清白指數(shù)分析

4.2.1清白指數(shù)全國地圖

我們根據(jù)城市政商關(guān)系清白指數(shù)繪制了全國電子地圖（圖9）。相對于親近指數(shù)地圖，清白指數(shù)地圖偏離了“胡煥庸線”，這表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和清白指數(shù)并非高度相關(guān)。從地圖上看，不少中西部城市在清白指數(shù)方面得分較高，不低于東南沿海城市。

4.2.2清白指數(shù)前20名

我們整理了清白指數(shù)排名前20位的城市名單（表9）。其中前5名是：東營、濰坊、林芝、濟(jì)寧、廣州。山東省共有6個城市進(jìn)入清白指數(shù)前10名。這表明山東省近年來在反腐倡廉、提高政府透明度方面取得了長足進(jìn)步。

與2017版相比，清白指數(shù)前20名排名展現(xiàn)出如下新特征。首先，山東多個城市排名大幅提升。山東省成為清白指數(shù)進(jìn)入前20名城市數(shù)量最多的省份。其次，浙江省和湖北省各有7個城市進(jìn)入前20名。其余城市省份分布比較均勻。

4.3清白指數(shù)排名的特點(diǎn)和規(guī)律

（1）按區(qū)域來看，東部沿海城市的清白指數(shù)明顯高于內(nèi)陸地區(qū)。圖10顯示了分區(qū)政商關(guān)系清白指數(shù)和政商關(guān)系健康總指數(shù)。華東和華南地區(qū)得分最高。值得注意的是，與2017版相比，西南、西北地區(qū)超越華北，主要原因是“政府廉潔度”表現(xiàn)突出，兩個地區(qū)“政府廉潔度”在七個地區(qū)排名榜首。東北地區(qū)名次下滑，排名最后。

（2）按省份來看，北京、天津和浙江位居前三，新疆、黑龍江、河南處于末尾。圖11提供了各省樣本城市清白指數(shù)得分均值以及省內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)差。與2017版相比，北京、上海、天津、浙江的表現(xiàn)基本持平，位于前四名。山東進(jìn)步較為顯著，由第7名上升為第5名。江蘇、廣西仍位于前十名。湖北提升幅度最大，由倒數(shù)第三名提升為第9名。省內(nèi)清白指數(shù)差異最大的是西藏、海南和云南。

（3）按經(jīng)濟(jì)水平看，各省人均GDP（取對數(shù)）與各省清白指數(shù)顯著正相關(guān)。圖12中X軸表示各省人均GDP，Y軸表示各省清白指數(shù)。這說明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的政商關(guān)系趨向于更清白。相比之下，經(jīng)濟(jì)水平對親近指數(shù)的影響更大。

（4）在電子政務(wù)水平方面，數(shù)據(jù)顯示，電子政務(wù)水平與城市政商關(guān)系清白指數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系。隨著“放管服”改革不斷深入推進(jìn)，以“信用中國”建設(shè)為驅(qū)動的信用監(jiān)管體制已經(jīng)初具規(guī)模，線上線下聯(lián)合監(jiān)管、懲戒與執(zhí)法機(jī)制在各地不斷完善。電子政務(wù)平臺作為監(jiān)管全過程信息公開的重要平臺，在提升地方政企關(guān)系清白程度上發(fā)揮了重要作用。

4.4親近指數(shù)和清白指數(shù)的關(guān)系

健康的政商關(guān)系，既要保持足夠的“親近”，又要保證足夠的“清白”。單獨(dú)某個方面的指數(shù)得分較高或排名較高，只能算是“瘸腿的”政商關(guān)系。只有兩方面排名都高或者得分匹配，才能形成均衡的政商關(guān)系。因此，有必要分析和比較2017版和2018版政商關(guān)系中的“親”、“清”相關(guān)度。

首先，我們繪制了2018版政商關(guān)系健康指數(shù)中親近指數(shù)得分和清白指數(shù)得分的二維散點(diǎn)圖（圖13）。圖13顯示，親近指數(shù)和清白指數(shù)的得分是正相關(guān)的。進(jìn)一步的相關(guān)系數(shù)矩陣分析顯示，兩者的相關(guān)系數(shù)為0.45。如果看親近指數(shù)和清白指數(shù)的排名關(guān)系，兩者的相關(guān)系數(shù)為0.47。我們也分析了2017版親近指數(shù)和清白指數(shù)的排名關(guān)系，兩者的相關(guān)系數(shù)為0.28。這表明，從2017年到2018年，中國城市政商關(guān)系的均衡度在穩(wěn)步提高。特別是有些城市，從過去的“單腳跳”變成了現(xiàn)在的“齊步走”，這是一種進(jìn)步。

其次，我們構(gòu)造了一個政商關(guān)系“均衡度”指標(biāo)，即親近排名和清白排名之間的絕對值。如果親近和清白排名越靠近，則均衡度排名越高。

我們發(fā)現(xiàn)，在政商關(guān)系健康總指數(shù)位于前100名以內(nèi)的城市中，政商關(guān)系均衡度較高的城市包括：北京、天津、嘉興、武漢和銀川等城市。與此同時，有一些城市的親近指數(shù)和清白指數(shù)之一很高，但是兩者不太匹配。例如，三亞、安陽、崇左、玉林和佳木斯。對于政商關(guān)系嚴(yán)重失衡的城市來說，應(yīng)該在保持親近或清白排名優(yōu)勢的同時，努力提高另一個方面，才能構(gòu)造和諧、穩(wěn)定、健康的政商關(guān)系。

5.政策建議

根據(jù)當(dāng)前優(yōu)化營商環(huán)境的政府舉措和實(shí)際效果，以及本報(bào)告提供的研究結(jié)論，我們提出如下政策建議，以便進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。

第一，進(jìn)一步提高政府的電子政務(wù)水平，加強(qiáng)這方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。我們的研究發(fā)現(xiàn)，電子政府水平與政商關(guān)系的親近指數(shù)和清白指數(shù)都顯著正相關(guān)。電子政務(wù)使得政府更透明，交易費(fèi)用更低。這說明，通過提高電子政府水平可以極大地改進(jìn)政商關(guān)系和改善營商環(huán)境。更重要的是，中國作為一個發(fā)展中國家，在發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”的基礎(chǔ)設(shè)施方面具有后發(fā)優(yōu)勢。事實(shí)上，以貴州為代表的欠發(fā)達(dá)省份正是通過電子政務(wù)迅速提升了政府透明度，減少了企業(yè)的交易費(fèi)用。

第二，鼓勵中小城市學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)城市的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)城市之間的交流與合作。對比2017版排行榜，我們欣喜地發(fā)現(xiàn)，以湖北襄陽為代表的中小城市成為政商關(guān)系方面進(jìn)步很快的城市。這表明，中國的城市“精英俱樂部”并非鐵板一塊，而是有著較好的流動性。鼓勵城市之間良性競爭，是推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化的重要舉措。

第三，鼓勵自上而下推動政商關(guān)系和營商環(huán)境的改善。在現(xiàn)行體制下，自上而下地推進(jìn)營商環(huán)境方面的改革仍然具有積極意義。以山東為例，全省在轉(zhuǎn)換動能和優(yōu)化營商環(huán)境方面，發(fā)起了“思想大解放、作風(fēng)大轉(zhuǎn)變”的運(yùn)動式推進(jìn)，已經(jīng)收到了良好效果。我們的排行榜顯示，在清白指數(shù)方面，全國前5名的城市中，山東省獨(dú)占3名。

第四，鼓勵民間機(jī)構(gòu)對各地區(qū)營商環(huán)境進(jìn)行評估，形成一個競爭性評估“市場”。由部委對各地進(jìn)行營商環(huán)境評估，當(dāng)然具有足夠的權(quán)威性，但也可能存在一些潛在的利益沖突或者指標(biāo)設(shè)計(jì)問題。在當(dāng)前情形下，尤其應(yīng)該鼓勵第三方機(jī)構(gòu)開展?fàn)I商環(huán)境評估，逐步形成獨(dú)立、權(quán)威、全方位的評估體系。

第五，扎實(shí)推進(jìn)營商環(huán)境的深層次改善，防止表面化、象征性和低水平的“惡性競爭”。目前，企業(yè)登記注冊時間已經(jīng)大為縮短，商事登記方面的挖潛成效有限，應(yīng)該將重心放在保護(hù)企業(yè)家產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、維護(hù)市場競爭秩序、推行“競爭中性”原則以及加強(qiáng)政府和企業(yè)溝通等“重頭戲”方面。

（本報(bào)告作者：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授聶輝華， 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、國際關(guān)系學(xué)院教授韓冬臨，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授馬亮，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院副教授張楠迪揚(yáng)。）