新中國成立以來，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局發(fā)生了巨大的變化。

在農(nóng)業(yè)人口眾多的計劃經(jīng)濟(jì)年代，經(jīng)濟(jì)相對封閉，一系列支持內(nèi)地發(fā)展的政策客觀上推動了地區(qū)間平衡發(fā)展。改革開放后，地區(qū)間的發(fā)展差距曾經(jīng)呈現(xiàn)出波動上升的趨勢，自2004年以來，地區(qū)間差距（尤其是沿海和內(nèi)陸之間的發(fā)展差距）有所縮小。而近年來，南北之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距有所擴(kuò)大，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)注的新問題。無論是2004年以來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展收斂，還是日益凸顯的南北差距，背后都有一系列有關(guān)中國經(jīng)濟(jì)70年國際環(huán)境變化，以及地理與政策相互作用的問題急需辨明。

在本文中，我們將以經(jīng)濟(jì)從封閉走向開放的歷程為背景，進(jìn)一步重申區(qū)域經(jīng)濟(jì)“在集聚中走向平衡”的重大理論和實踐意義。

一、中國區(qū)域發(fā)展的重要事實

（一）區(qū)域發(fā)展差距：倒U型演變

我們在省級層面選取了三個代表性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來反映70年間地區(qū)間發(fā)展差距的演變，分別是地區(qū)間人均GDP差距、職工平均工資差距和GDP總量差距，差距均用基尼系數(shù)衡量。三個指標(biāo)隨時間的變化如圖1所示。

圖1顯示，在改革開放之前的30年，地區(qū)之間的人均 GDP差距總體上比較平穩(wěn)。由于眾所周知的原因，當(dāng)時的中國經(jīng)濟(jì)可以用三個詞來概括，即工農(nóng)并重、計劃經(jīng)濟(jì)和封閉經(jīng)濟(jì)。改革開放之初，中國農(nóng)業(yè)在GDP中所占的份額高達(dá)30%，城市人口所占比重不到20%，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的經(jīng)濟(jì)和人口的集聚還沒有那么重要。同時，在計劃經(jīng)濟(jì)和封閉經(jīng)濟(jì)的背景下，工業(yè)中心大量分布在華北和東北地區(qū)，對歐美日這樣的國際大市場，中國幾乎沒有國際貿(mào)易，東南沿海地區(qū)的港口優(yōu)勢也并不重要。再加上長期實施支持內(nèi)陸地區(qū)的工業(yè)發(fā)展計劃，這幾個因素共同導(dǎo)致了中國的人口和經(jīng)濟(jì)的空間分布偏北、偏內(nèi)地。

改革開放之后，尤其是上世紀(jì)90年代中期之后，中國經(jīng)濟(jì)逐步走向開放。在以貿(mào)易和資本的跨國流動為基本特征的全球化進(jìn)程中，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局出現(xiàn)了重大調(diào)整。從1979年設(shè)立4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)、1984年設(shè)立14個沿海開放城市再到1988年進(jìn)一步擴(kuò)大開放范圍，中國在改革開放初期實行了對沿海地區(qū)重點傾斜的政策。放在當(dāng)時的歷史背景下，中國資本和技術(shù)積累不足，勞動力資源充足，重點發(fā)展沿海地區(qū)的政策更有利于東部地區(qū)融入國際分工體系，引入外資、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛。1990年后，中國確立了出口導(dǎo)向型制造業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，東部沿海地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢結(jié)合傾向性政策使得東部省份經(jīng)濟(jì)快速增長，區(qū)域收入差距明顯提高。但因為東南沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在改革開放前相對落后于北方，因此地區(qū)間人均GDP差距在改革開放后表現(xiàn)為先縮小后擴(kuò)大。

對理解中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2003年是非常重要的拐點。面對地區(qū)之間發(fā)展差距的擴(kuò)大，中央采取了一系列促進(jìn)地區(qū)間平衡發(fā)展的政策措施。從2000年開始，中央組織實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，并于2003年提出振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，2004年提出中部崛起計劃，政策逐步傾向于鼓勵中西部和東北地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在2003年左右，由于政府政策以及沿海地區(qū)勞動力和土地成本的上升，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速開始超過東部地區(qū)，地區(qū)人均GDP差距出現(xiàn)拐點。地區(qū)間的工資差距也呈現(xiàn)出以2003年為拐點，先擴(kuò)大，后縮小的趨勢。

為了說明沿海沿江港口地區(qū)航運(yùn)條件對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的影響，我們將沿長江中下游（武漢以東）城市以及長江、珠江入海口附近海港城市從沿海或南方樣本中去掉，發(fā)現(xiàn)內(nèi)陸-沿海間和北方-南方間的人均GDP比值均明顯上升，說明沿海和南方地區(qū)的人均GDP高，在很大程度上是因為沿長江和沿海港口城市導(dǎo)致的。考慮到這一點，所謂內(nèi)陸-沿海差距和南北差距都被嚴(yán)重夸大了。（參見圖2）

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)過度集聚了嗎？——來自中美比較的證據(jù)

對中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一種流行看法是，區(qū)域間發(fā)展差距是因為經(jīng)濟(jì)向東南沿海地區(qū)的“過度集聚”導(dǎo)致的。這種看法缺乏依據(jù)。事實上，經(jīng)濟(jì)和人口的集聚對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分重要，中國當(dāng)前的情況不是經(jīng)濟(jì)過度集聚，而是人口集聚滯后于經(jīng)濟(jì)集聚。

通過國際比較可以看到，中國目前的集聚程度還不夠。《世界發(fā)展報告2009》曾研究過國家集聚程度與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人口規(guī)模的關(guān)系。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：越發(fā)達(dá)的國家，其人口的集聚程度越高，欠發(fā)達(dá)國家的人口集聚程度都不高，而中國不僅比發(fā)達(dá)國家的人口集聚程度低，與發(fā)展階段接近的發(fā)展中國家——比如印度、巴西、南非——相比較，中國的人口集聚程度也是明顯更低的。中國今天的集聚程度確實比過去高了很多，但是并不意味著放在國際視野里，中國的集聚程度就是“過度”的。

通過中美比較可以看出，兩國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)存在明顯差異。將2015年中國各省和美國各州的GDP、人口和人均GDP情況進(jìn)行對比，我們發(fā)現(xiàn)，美國各州之間的GDP和人口總量基尼系數(shù)達(dá)到0.5以上，遠(yuǎn)高于中國水平。事實上，中國僅東面臨海，而美國三面臨海，地區(qū)之間自然條件的差異遠(yuǎn)小于中國，其經(jīng)濟(jì)高度集聚是市場經(jīng)濟(jì)配置資源的結(jié)果。但與此同時，美國各州之間的人均GDP基尼系數(shù)只有0.139，再次印證了美國各州的人口和GDP的分布一致，即人口多的州，GDP總量也高，因此人均GDP在各州之間差別不大，美國所實現(xiàn)的其實就是“在集聚中走向平衡”的道路。

而在中國，雖然GDP和人口分布基尼系數(shù)明顯小于美國，但如果對比中國各省的GDP和人口規(guī)模，不難發(fā)現(xiàn)，中國的人口和GDP的空間分布不一致，因此中國人均GDP的地區(qū)間基尼系數(shù)遠(yuǎn)大于美國。（參見圖3）

人口份額和經(jīng)濟(jì)份額不匹配的現(xiàn)象在地區(qū)層面也可以看到。本文首先將中國劃分為東、中、西和東北四個地區(qū)。與人口份額相比，經(jīng)濟(jì)份額在地區(qū)間差異更加明顯，說明在不同區(qū)域間，經(jīng)濟(jì)集聚強(qiáng)于人口集聚。分地區(qū)看，東部地區(qū)的GDP份額遠(yuǎn)高于人口份額，二者在2003年相差19.5個百分點。而中西部地區(qū)的GDP份額遠(yuǎn)低于人口份額，東北地區(qū)則相差不大。由此可見，東部地區(qū)人均GDP顯著高于其他地區(qū)，而東北地區(qū)的人均GDP高于中西部地區(qū)。（參見圖4）

（三）地級市層面的人口集聚滯后于GDP集聚

地級市的數(shù)據(jù)可以更細(xì)致地反映中國人口集聚和經(jīng)濟(jì)集聚的不同步。

圖5分別表示2015年全國前20%的GDP、常住人口和戶籍人口所在地級市的分布。可以看出，中國的人口集中度遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)集中度。比較常住人口和戶籍人口可以看出，在常住人口口徑下，人口分布更加集中在東部地區(qū)，而更為分散的戶籍人口分布顯然是歷史上形成的。

為更加清晰地顯示人口流動情況，我們在表1中以常住人口數(shù)與戶籍人口數(shù)之差作為城市人口流動的方向（人口流入的城市，常住人口與戶籍人口之差為正；人口流出的城市，常住人口與戶籍人口之差為負(fù)）。從表1看出，中西部省份的大量人口流向了以京津冀、長三角、珠三角城市群為代表的東南沿海地區(qū)和中西部省份的省會城市。

表1的人口流動反映出，即使存在戶籍制度的阻礙以及政策對于地理劣勢地區(qū)的扶持，人口仍然在市場力量的作用下向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)和大城市集聚，人口的集聚正在追趕經(jīng)濟(jì)的集聚，以達(dá)到地區(qū)人均收入的均衡。

二、如何兼顧效率與平衡：空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

本文作者的一系列研究已指出，經(jīng)濟(jì)更為集聚的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，而人口更為自由地流動到收入更高、就業(yè)機(jī)會更多的地區(qū)，有利于在地區(qū)間實現(xiàn)人均GDP和人均收入意義上的平衡發(fā)展。接下來，本文在理論上進(jìn)一步闡述“在集聚中走向平衡”的含義和意義。

（一）比較優(yōu)勢與區(qū)域發(fā)展

在一個國家內(nèi)部，生產(chǎn)要素自由流動是資源配置效率的保障，而生產(chǎn)要素流動的方向則取決于不同地區(qū)的比較優(yōu)勢和要素回報。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，只要承認(rèn)地區(qū)之間地理、自然、歷史、市場規(guī)模的差異，就必然存在不同地區(qū)發(fā)展不同產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢，而產(chǎn)業(yè)政策只有遵循地區(qū)比較優(yōu)勢才更可能發(fā)揮作用。

地區(qū)的比較優(yōu)勢取決于兩個條件：自然地理與經(jīng)濟(jì)地理。在全球化背景下，海運(yùn)仍是主要的國際貿(mào)易運(yùn)輸方式，這是因為海運(yùn)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于陸上運(yùn)輸，而且世界上的主要國際貿(mào)易流（除歐亞大陸內(nèi)部）根本沒有陸上連接。因此，中國的沿海城市便于參與國際貿(mào)易，從而具有發(fā)展出口導(dǎo)向型制造業(yè)的比較優(yōu)勢。

在沿海地區(qū)，天津以北的海港在冬季結(jié)冰，而且北方內(nèi)河航運(yùn)條件不好，河流在冬季結(jié)冰，東北有些河流出海口不在中國境內(nèi)，因此，東南沿海（尤其是長江中下游地區(qū)和珠江三角洲）更具有發(fā)展出口導(dǎo)向型制造業(yè)的比較優(yōu)勢。相比之下，除少數(shù)大城市周圍外，中西部和東北的大部分地區(qū)更具有發(fā)展農(nóng)業(yè)和旅游的比較優(yōu)勢，同時一些地區(qū)擁有豐富的自然資源，比如礦產(chǎn)和森林，從而具有發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢。

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，到沿海大港口的距離也是到國際市場的距離，而到大城市距離則是到國內(nèi)市場的距離。大城市往往地理條件較好（比如自身就是港口），或者是行政、文化和教育中心，本身所集聚的人口又產(chǎn)生市場規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因此在發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面具有優(yōu)勢。

此外，因為大城市的人力資本外部性，高技能勞動力的生產(chǎn)效率會提高，從而具有發(fā)展科研創(chuàng)新等高科技產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢。當(dāng)大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，大城市與周邊城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來越緊密，大城市的集聚溢出效應(yīng)對周邊城市的經(jīng)濟(jì)帶動作用明顯，使得大城市周邊城市具有發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢。

（二）在集聚中走向平衡：空間均衡的思想

為分析大國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們建立了一個高度簡化的反映空間均衡思想的等式:

內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)總量（資源約束）/（P-E）=沿海經(jīng)濟(jì)總量（技術(shù)、資本）/E

這個等式的兩邊分別表示沿海和內(nèi)陸，同樣的分析也適用于大城市和小城市之間，或者城市和農(nóng)村之間。人口流動是由不同地區(qū)的工資（收入）差異所引起的。人口從低收入的地方流動到高收入的地方，直至各地區(qū)的人均收入幾乎相同，達(dá)到所謂的“空間均衡”狀態(tài)。上文中美國的地區(qū)間人均GDP差距小正是人口自由流動實現(xiàn)“空間均衡”的表現(xiàn)。

上式中，不同地區(qū)具有不同的比較優(yōu)勢。內(nèi)陸地區(qū)盡管也可能有技術(shù)進(jìn)步，但總產(chǎn)出是受資源總量約束的：農(nóng)業(yè)的總產(chǎn)出受制于土地，旅游業(yè)的總產(chǎn)出受制于接待游客能力，自然資源產(chǎn)業(yè)更是受制于資源總量，特別是不可再生的資源，其總產(chǎn)出甚至可能出現(xiàn)萎縮。沿海地區(qū)具有發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的比較優(yōu)勢，所以GDP總量主要取決于技術(shù)和資本這兩大因素。這里假設(shè)了內(nèi)陸地區(qū)僅具有發(fā)展資源約束型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢，這個假設(shè)是可以放松的，內(nèi)陸地區(qū)的區(qū)域中心城市也具有發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的比較優(yōu)勢，但只要內(nèi)陸地區(qū)總體上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)弱于沿海地區(qū)，沿海地區(qū)具有更快的技術(shù)進(jìn)步和資本積累，就不影響下面的分析。

假設(shè)總?cè)丝谑荘，沿海地區(qū)的人口是E，內(nèi)陸地區(qū)的人口是P-E。這樣一來，只要沿海地區(qū)實現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)總量增長，內(nèi)陸地區(qū)就只能通過持續(xù)減少人口來實現(xiàn)“空間均衡”。同樣的道理也可用于理解城鄉(xiāng)間和大、小城市之間的空間均衡，由此不難解釋為什么人口持續(xù)從農(nóng)村流動到城市，以及從小城市流動到大城市。人口和經(jīng)濟(jì)的集聚，伴隨著地區(qū)間差距的縮小，這就是“在集聚中走向平衡”的道理。

當(dāng)然，沿海地區(qū)人口規(guī)模的增加，也有相應(yīng)的成本，我們記為C（E），所以最終的均衡應(yīng)寫作：

內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)總量（資源約束）/（P-E）=沿海經(jīng)濟(jì)總量（技術(shù)、資本）/E-C（E）

這個成本中有些抵消了實際收入，比如房價，這時，地區(qū)之間的名義收入雖然有差距，但考慮到生活成本后，實際收入差距就會更小。而有些是難以量化的成本，比如擁堵和污染，當(dāng)存在這些成本時，地區(qū)之間的“平衡”最終實現(xiàn)的是生活質(zhì)量的均等化。

此外，還包含與制度有關(guān)的成本，阻礙著勞動力的自由流動。這一制度成本在國家之間表現(xiàn)為國界；在歐盟內(nèi)部不同國家之間，表現(xiàn)為語言、文字和宗教等差異。而在中國國內(nèi)，除了少數(shù)民族地區(qū)之外，地區(qū)之間的人口流動并不存在著語言、文字和宗教等障礙，但是戶籍制度卻事實上制約著勞動力流動。外來移民在人口流入地沒有當(dāng)?shù)氐膽艏矸荩硎艿膭趧恿κ袌鰴C(jī)會、社會保障和公共服務(wù)，與本地居民存在著明顯的差異，構(gòu)成了勞動力流動的成本。

在中國，戶籍制度被認(rèn)為能夠用于控制大城市人口規(guī)模，同時，有利于地區(qū)間和城鄉(xiāng)間“均衡發(fā)展”。事實上，通過控制人口流動所實現(xiàn)的并不是真正的均衡發(fā)展，而只是一種“均勻發(fā)展”。在“空間均衡”的視野下，不難理解，任何形式的勞動力流動障礙只會擴(kuò)大地區(qū)間人均收入差距。

（三）在集聚中走向平衡：以珠三角都市圈發(fā)展為例

有證據(jù)證明，在全國范圍內(nèi)，勞動力自由流動是有利于地區(qū)間人均收入差距縮小的。在一個人口更自由流動的地區(qū)內(nèi)部，這更加直觀。在圖6中，從珠三角城市群的發(fā)展可以看到，隨著15個不同城市常住人口規(guī)模差距的增加，各城市之間GDP規(guī)模的差距也在同步擴(kuò)大，但城市間的人均GDP基尼系數(shù)總體上是在下降的。

根據(jù)我們的計算，如果把珠三角分為廣州、深圳兩市與其他城市兩組，在1995-2017年間，兩市在15個城市GDP總量中的份額從46％上升到53.9％，人口份額從26.66％上升到34.70％，同期，兩市與其他城市的人均GDP差距則從2.34倍下降到了2.20倍。

（四）如何幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展

在一國內(nèi)部，不同地區(qū)之間存在人均GDP和人均收入的差距，因此，需要通過一些政策幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)。但需要明確是，政策的著眼點應(yīng)是幫“人”發(fā)展，然后根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件輔之以幫“地”發(fā)展的政策。

人口自由流動的出發(fā)點是個人對美好生活的向往，因此，為人口流動創(chuàng)造條件就是幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人發(fā)展，幫助他們分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。同時，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因為自然資源（如土地、礦產(chǎn)、旅游資源等）是一定的，如果人口流出，則留守居民的人均資源擁有量會提高，進(jìn)而人均收入會提高。

在人口自由流動的基礎(chǔ)上，對如何有針對性地幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，本文對三條可能途徑進(jìn)行了比較。

首先，幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展當(dāng)?shù)鼐哂斜容^優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。在人口流出后，留守居民的人均資源占有量提高，但規(guī)模化生產(chǎn)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備和技術(shù)可能不足，政府如果提供相應(yīng)支持，幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，會進(jìn)一步提高留守居民的收入，縮小地區(qū)間收入差距，是效率和平等兼得的。

其次，幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展教育和醫(yī)療。如果政府的轉(zhuǎn)移支付投資于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育和醫(yī)療，則有利于提高留守居民的人力資本積累。在短期內(nèi)，這有利于提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民的生活質(zhì)量，但對經(jīng)濟(jì)增長本身作用有限。而從長期來看，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人力資本水平，對于整個國家長期的經(jīng)濟(jì)增長是有利的。

第三，發(fā)展當(dāng)?shù)貨]有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。在上述“空間均衡”的等式里，阻礙勞動力流動和增加轉(zhuǎn)移支付必然相伴隨，進(jìn)而導(dǎo)致效率和平等的兼失。勞動力流動的成本（C）越大，兩邊的人均收入差距越大，看似“均勻”的發(fā)展，換來的是更大的地區(qū)間人均收入差距。為縮小地區(qū)間收入差距，只能選擇轉(zhuǎn)移資源（“動錢”）的政策補(bǔ)貼欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展。

具體來說，如果通過資源配置傾斜的方式鼓勵欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展沒有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，因為這些產(chǎn)業(yè)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)不具有比較優(yōu)勢，必然需要政府的持續(xù)投入或補(bǔ)貼。一方面，這種持續(xù)的補(bǔ)貼會增加中央政府和地方政府的財政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府負(fù)債高企，同時因為轉(zhuǎn)移支付來自于相對發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收，其“降成本”的目標(biāo)將難以實現(xiàn)。另一方面，因為勞動力并不會在全國層面考慮資源配置效率問題，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)得到扶持的情況下，勞動力滯留在（甚至回流到）欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還將導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)勞動力短缺。

因此，通過政策優(yōu)惠和資源傾斜，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展沒有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，固然能帶來短期的經(jīng)濟(jì)增長，但會導(dǎo)致國家整體的資源配置效率下降，最終將削弱國家的競爭力。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)依賴借債或轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行缺乏比較優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，如果投資回報低，則轉(zhuǎn)移支付壓力增加，或債務(wù)增長，當(dāng)?shù)亻L期福利受損，地區(qū)差距反而惡化。

三、區(qū)域發(fā)展政策中的空間錯配及后果

長期以來，政府和社會各界都把區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展誤解為經(jīng)濟(jì)和人口的均勻分布，加上人們不理解集聚效應(yīng)對于制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的意義，所以人們普遍希望通過政府的力量以“動錢”的方式來幫助落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

如本文第一部分政策梳理所示，政府從1999年到2004年先后提出了西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，一系列引導(dǎo)要素流動和資源配置的政策被落實，以加大推進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展的力度。其中，在2003年前后，政府通過行政手段讓經(jīng)濟(jì)資源（包括建設(shè)用地指標(biāo)和財政轉(zhuǎn)移支付）在區(qū)域間的配置發(fā)生了重大的變化，形成了明顯的資源空間錯配。

為用數(shù)據(jù)展現(xiàn)資源空間錯配給中國經(jīng)濟(jì)帶來的影響，我們接下來研究一組經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與地理之間的關(guān)系。本文選擇到天津、上海和香港三個港口的最短距離作為到大港口距離的衡量指標(biāo)。近年來，國家確定了北京、天津、上海、廣州、成都、重慶、鄭州、武漢、西安等九大國家中心城市，我們以到這九個城市的最短距離作為到大城市距離的衡量指標(biāo)。

我們發(fā)現(xiàn)，在大港口方面，某地到大港口距離越遠(yuǎn)，其GDP規(guī)模越小，人均GDP越低，人口流出越多，越依賴轉(zhuǎn)移支付，在全國土地供應(yīng)中所占的份額增加得越多，而投資對當(dāng)?shù)谿DP的拉動力越小，房價與工資的比率越低。這表明，即便是國家大力扶持內(nèi)地發(fā)展，地理因素仍然顯示出了對經(jīng)濟(jì)集聚的強(qiáng)大作用。

就大城市而言，總體上來看，距離大城市更遠(yuǎn)的城市的GDP總量越低，人均GDP越低，人口流出越多，得到的土地供應(yīng)相對更多，投資彈性越低，房價-工資比越低。

從模型的解釋力來看，到大城市的距離遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到大港口的距離那么重要。

我們進(jìn)一步分析了中心城市對鄰近其他城市GDP的帶動力受到什么因素的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，一個城市越靠近沿海大港口，其鄰近中心城市對當(dāng)?shù)谿DP的帶動力越強(qiáng)。同時，當(dāng)中心城市是直轄市時，可能因為它與鄰近城市的邊界是省級的，將不利于其帶動其他城市的經(jīng)濟(jì)增長。

接下來的問題是非常重要的，那就是，即使地理因素對解釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重要，那么其他的變量是不是更重要呢？

我們的結(jié)論是：

第一，在這十多年間，即使政府希望通過區(qū)域發(fā)展政策扶持地理劣勢地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，總體上來講，到大港口和大城市的距離仍然是影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要變量。

第二，在實施區(qū)域發(fā)展政策的早期，在政策因素還沒有起到重大作用的時候，兩個地理距離對于人均GDP的解釋力可以達(dá)到26.5%，而所有的解釋變量對人均GDP的解釋力為71.2%，換句話來說，地理因素在模型可以解釋的部分中大約占三分之一。

第三，隨著時間推移，整個經(jīng)濟(jì)增長模型的解釋力度略有下降，與此同時，地理因素對于人均GDP的解釋力度下降更多，使得地理的重要性似乎顯得弱化了。即使如此，地理因素對于整個模型的解釋力的貢獻(xiàn)仍然達(dá)到大約四分之一。

對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平受地理因素的影響有所弱化，我們認(rèn)為應(yīng)該一分為二地看。一方面，根據(jù)空間均衡的原理，當(dāng)人口從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向較發(fā)達(dá)地區(qū)的時候，地區(qū)之間人均GDP有所收斂，地理因素對人均GDP差異的解釋力勢必會下降。另一方面，當(dāng)更多資源被配置到地理劣勢地區(qū)的時候，也會導(dǎo)致地理對人均GDP的影響出現(xiàn)弱化。

一個在實證研究中的難題是，上述兩種力量對于地區(qū)之間收斂所產(chǎn)生的作用各自有多大貢獻(xiàn)，這一點很難量化。但是我們認(rèn)為，由區(qū)域發(fā)展政策導(dǎo)致的空間資源錯配是一個不容忽視的問題。我們發(fā)現(xiàn)，在2003年之后，中國企業(yè)全要素生產(chǎn)率的增長趨勢出現(xiàn)了放緩的跡象，而當(dāng)時中國經(jīng)濟(jì)處在加速時期，按照全要素生產(chǎn)率變化具有順周期的特征，當(dāng)時企業(yè)的全要素生產(chǎn)率應(yīng)該增長更快才對，因此，對2003年之后企業(yè)全要素生產(chǎn)率增長趨勢下降的解釋，只能來自于2003年開始的區(qū)域政策因素導(dǎo)致的資源錯配。

2003年，在沿海地區(qū)收緊土地供應(yīng)的政策也伴隨著清理整頓開發(fā)區(qū)的政策，導(dǎo)致大量東部開發(fā)區(qū)被關(guān)閉，由于東部沿海地區(qū)存在著強(qiáng)大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，開發(fā)區(qū)政策的收緊使得東部沿海地區(qū)的企業(yè)出現(xiàn)了明顯的生產(chǎn)萎縮和全要素生產(chǎn)率下降的現(xiàn)象，這也可以解釋為什么在總體上2003年出現(xiàn)了企業(yè)全要素生產(chǎn)率增長放緩的拐點。圖7進(jìn)一步展現(xiàn)了土地資源的空間錯配現(xiàn)象，東部地區(qū)人口流入地的土地份額明顯下降，而中西部地區(qū)并沒有這一現(xiàn)象。

我們發(fā)現(xiàn)，在2003年之后，由于在東部地區(qū)收緊了土地供應(yīng)，這一地區(qū)出現(xiàn)了房價快速上升，并進(jìn)一步推動了工資上漲。同時，房價的快速上漲又引導(dǎo)企業(yè)增加購買住房，對實體經(jīng)濟(jì)的投資產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。而在廣大中西部地區(qū)，“建設(shè)新城-土地抵押與再融資-新城擴(kuò)大建設(shè)”的循環(huán)過程成為當(dāng)?shù)卣瓌佣唐诮?jīng)濟(jì)增長的主要方式之一。結(jié)果是，中西部地區(qū)大量工業(yè)園出現(xiàn)閑置，部分人口流出地的新城甚至淪為“鬼城”、“空城”。

從經(jīng)濟(jì)增長率上看，在中央政府的平衡區(qū)域發(fā)展政策的干預(yù)下，中西部地區(qū)確實實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的較高速增長。但如上文結(jié)論所示，投資對GDP的拉動作用取決于地理條件。根據(jù)本文計算發(fā)現(xiàn)，2003年后固定資產(chǎn)投資對GDP的彈性出現(xiàn)明顯下降，尤其是在中西部，投資對GDP的拉動作用更明顯地下降，而在東部，特別是北京、上海和廣東仍然維持了較高的投資彈性。（參見表2）

對區(qū)域發(fā)展政策可持續(xù)性的重要判斷依據(jù)是債務(wù)/GDP比率，這一比率本質(zhì)上反映了投入產(chǎn)出比，如果沒有可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，則地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)將越來越重。而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長除了依賴轉(zhuǎn)移支付外，同時是靠大量的借債投資實現(xiàn)的。因此，通過大量借債展開固定資產(chǎn)投資的中西部省份，相比于東部省份有著更高的債務(wù)/GDP比率，其中青海、貴州、云南和寧夏更為明顯。

在地級市層面，地方政府債務(wù)問題同樣嚴(yán)峻。尤其是在人口流出的中西部中小城市，因規(guī)劃建設(shè)面積大且距離老城區(qū)遠(yuǎn)的新城，地方政府背上了更沉重的債務(wù)。

四、結(jié)語：中國經(jīng)濟(jì)如何實現(xiàn)效率與平衡的雙贏

中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的70年歷程，體現(xiàn)的是中國從封閉的計劃經(jīng)濟(jì)走向市場化、全球化和現(xiàn)代化過程中“地理的勝利”，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)從前30年的分散分布，到近40年持續(xù)向沿海（特別是東南沿海）以及一些區(qū)域性的中心城市周圍集中。放在全球視野里，這樣的空間集聚過程是普遍趨勢，并仍將繼續(xù)。

但是，由于觀念的不適應(yīng)和制度的調(diào)整滯后，人口的跨地區(qū)流動雖然已經(jīng)大幅度增長，卻仍然慢于經(jīng)濟(jì)的集聚，因此，地區(qū)間差距一度出現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。面對這一局面，在2003年之后，一系列區(qū)域發(fā)展政策走上了一條以行政力量影響資源空間分布的道路，這一過程在客觀上使得地區(qū)之間人均GDP和人均收入差距有所縮小，但代價是巨大的。由于地理劣勢地區(qū)發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的成本高昂，而農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源等行業(yè)對于就業(yè)的容量有限，于是出現(xiàn)了效率與平衡目標(biāo)的沖突。

具體的表現(xiàn)是，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)大量興建的背離比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)園和基礎(chǔ)設(shè)施投資回報不高，卻導(dǎo)致政府債務(wù)高企。而在投資回報較高的沿海地區(qū)，特別是大城市，卻因為人口流入受阻和土地供應(yīng)受限，導(dǎo)致勞動力和土地等生產(chǎn)成本快速上升，削弱了經(jīng)濟(jì)的競爭力。

本文所提供的證據(jù)證明，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)總量和人均水平仍然取決于到沿海大港口的距離的情況下，越是遠(yuǎn)離大港口的地方，得到的轉(zhuǎn)移支付和相對土地供應(yīng)份額反而越多，而同時越是在遠(yuǎn)離大港口的地方，投資對于經(jīng)濟(jì)的拉動力越低，于是，在整個國家的層面出現(xiàn)了資源的空間錯配。

在這場政策與地理的角逐過程中，焦點的問題是如何在效率與平衡之間取得雙贏。本文再次強(qiáng)調(diào)，勞動力市場統(tǒng)一的最終目標(biāo)是城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的勞動力自由流動，既可以通過經(jīng)濟(jì)的集聚產(chǎn)生巨大的生產(chǎn)效率，又可以獲得城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的人均GDP和人均收入的收斂，這條“在集聚中走向平衡”的道路可以實現(xiàn)效率與平衡的雙贏。面向區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時代和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，“在集聚中走向平衡”的發(fā)展道路需要在觀念和制度等方面進(jìn)行全方位革新。

在觀念上，應(yīng)認(rèn)識到市場化、全球化和現(xiàn)代化仍然是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大勢所趨。經(jīng)濟(jì)向沿海地區(qū)和區(qū)域中心城市周圍集中仍將繼續(xù)。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入后工業(yè)化階段之后，服務(wù)業(yè)比重持續(xù)上升，大城市及其周邊在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用進(jìn)一步提升。這一長期趨勢要求全社會摒棄傳統(tǒng)發(fā)展模式中追求地區(qū)間資源均勻分布的觀念。

就在本文寫作期間，2019年8月26日中央財經(jīng)委員會召開了第五次會議。此次會議提出，“要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)各類要素合理流動和高效集聚”，要“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能。要保障民生底線，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，在發(fā)展中營造平衡。”

在制度上，應(yīng)加快改革，促進(jìn)勞動力向就業(yè)機(jī)會多和收入高的地區(qū)流動。隨著戶籍制度的調(diào)整，逐步實現(xiàn)勞動力在哪里就業(yè)、居住和納稅，就在哪里平等享受公共服務(wù)和社會保障，這是統(tǒng)一國家內(nèi)部勞動力市場一體化的最終目標(biāo)。中央財經(jīng)委員會第五次會議提出，“要在省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進(jìn)度”，這將為跨地區(qū)勞動力流動創(chuàng)造條件，也讓全民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

未來，還應(yīng)進(jìn)一步打破地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長本地化和短期化的激勵。地方官員的晉升和考核與本地短期經(jīng)濟(jì)增長逐步脫鉤，尤其是在地理劣勢的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)更加著眼于人均GDP和人均收入水平的提高，不一定要把人口留在當(dāng)?shù)亍６谌丝诹魅氲兀瑒t更應(yīng)該著眼于整個國家的利益，促進(jìn)穩(wěn)定居住和穩(wěn)定就業(yè)，讓外來人口在本地安居樂業(yè)和融入本地社會。

在國家的財政制度層面，應(yīng)允許轉(zhuǎn)移支付更多與轉(zhuǎn)移人口同步，在人口流入地增加公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高人口和經(jīng)濟(jì)的承載力。

這將有利于中國經(jīng)濟(jì)在未來實現(xiàn)效率與平衡的雙贏。

（作者陸銘是上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授，李鵬飛是上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生，鐘輝勇是上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融管理學(xué)院副教授。本文原題“發(fā)展與平衡的新時代——新中國70年的空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”，原刊于《管理世界》2019年第10期。原文19000余字，由陸銘改寫，有較多刪節(jié)，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請參考原文。）