1978至2008年間，中國經濟的年均增長率達到 9.7%，中國成為自二戰以來13個保持經濟增長率達到或超過7%至少25年的經濟體之一，被世人稱為“中國增長奇跡”。

目前，中國已經成為全球第二大經濟體、第一大貿易國、第一大外匯儲備國、第一大制造業國、第三大對外投資國，210種工業產品產量全球第一，鋼產量超過世界的50%，是第一大汽車消費國。

2010年中國國內生產總值（GDP）超過日本，中國成為世界第二大經濟體。自那以來，中國崛起就被國內外人士所關注。人們試圖對這個崛起進行理論上的解釋，“中國模式”是這個解釋的結果之一。

但是，“中國模式”具體是什么模式呢？現在人們對這個模式還沒有形成統一的認知。實際上，“中國模式”只是對中國崛起的比較籠統解釋的代名詞而已。

一、傳統解釋

中國崛起引起了學界研究中國增長奇跡的興趣，國內外學者從不同角度進行了解釋和說明。

國外比較有代表性的論點包括經濟改革說、資本積累說、初始條件說、模糊產權說、發展戰略說等。國內研究比較有代表性的論點包括要素動因論、制度動因論、需求動因論等。

經濟改革說大致認為，中國轉型發展成功的基本原因是采取了漸進主義的轉型戰略，而俄羅斯的轉型在最初幾年造成非常惡劣的后果，是因為俄羅斯采用了“休克療法”。有學者認為，中國走出計劃經濟的藩籬不是通過撤出政府對現有公共部門的控制，而是依靠迅速增加國民經濟中新興私有部門的比例來實現的。這一點，加上穩定的政治環境以及中國對外商的吸引力，是近年來中國經濟快速發展的重要原因。

資本積累說的代表性意見認為，中國的經濟奇跡和亞洲模式沒有區別。亞洲模式主要來自投資的推動，而投資來源于高的國民儲蓄，這種模式通過抑制性的國民儲蓄將很高的儲蓄轉化為投資，加速了資本形成，再通過投資拉動國民經濟的高速增長。中國模式亦是如此，無論是從GDP、貿易還是工業化的進度來看，中國都在沿著其他亞洲經濟體曾經走過的道路前行。

初始條件說認為，認為，中國經濟增長奇跡得益于一系列初始條件和內部條件，包括勞動力條件、金融條件等。從而，中國增長不是什么“奇跡”，只要具備相關條件，持續、快速的經濟增長就會自動出現。

模糊產權說認為，中國經濟的成功與模糊產權有著密不可分的實質性聯系。學者們指出，轉型政策不能依靠意識形態來引導，而要由謹慎分析和對實際發生的情況具體評估來引導，而中國農業土地由集體或村鎮掌握的政策正體現了這一點，從而保證了經濟的快速發展。

發展戰略說認為，中國奇跡的形成來自中國強有力的領導班子、持續明晰且符合中國國情的發展戰略、合理的制度安排以及積極財政政策拉動內需等因素的綜合作用。只要這四個關鍵因素不變，中國經濟還會保持持續快速的發展。

國內部分學者沿襲了新古典經濟學理論中的要素動因論，認為勞動或人口增長、資本積累和技術進步等是中國經濟長期增長的動因。

需求動因論認為，在中國長期經濟增長中，市場需求及其結構變化也起著重要的推動作用。

二、地方政府主導下的發展

進入新世紀以來，國內部分學者對西方主流經濟學框架下的中國增長奇跡解釋產生懷疑，開辟了中國增長模式研究。

對中國增長模式的解釋主要有“中國特色的聯邦主義”，以及“（地方官員）為政治晉升而競爭”論和“（地方政府）為經濟增長而競爭”論。

根據分權理論，現任清華大學經濟管理學院教授錢穎一和美國斯坦福大學政治學系教授巴里·溫加斯特（Barry R. Weingast）等人提出了中國特色的聯邦主義假說。

他們認為，“市場維護型聯邦主義”（Market-Preserving Federalism）引致中國式分權在促進經濟增長方面的成功。他們強調，中國地方政府的強激勵主要來自兩個重要方面。一是行政分權。改革開放之初中央就把很多經濟管理權力下放到地方，使地方擁有相對自由的經濟自主決策權。二是財政分權。中央把很多的財權下放到地方，而且實行財政包干，使地方能與中央分享財政收入，財政收入越高，地方留存就越多。這兩項激勵政策使得地方政府有較高的熱情去維護市場，促成了地方政府在經濟控制與市場機制之間取得微妙平衡，從而推動了地區經濟增長。

然而，該理論雖能解釋中國20世紀80年代的地區經濟增長，但難以解釋20世紀90年代以來的地區經濟增長，因為盡管行政分權與財政分權確實是構成地方政府激勵的重要來源，但它們并不構成中國地方政府內部的最基本激勵，而且中國的市場維護并不完善，市場經濟發展至今仍面臨諸如市場分割、行政壟斷、地方保護主義等不利于公平競爭的問題。所以，行政分權與財政分權本身并不能保證市場維護的合理激勵一定存在。

針對財政聯邦主義的不足，北京大學光華管理學院教授周黎安等人提出了“為政治晉升而競爭”模式。周黎安認為，地方官員為獲得政治晉升機會，驅使地方政府采取措施促進經濟增長，從而成就了增長奇跡，造福了當地民眾。張軍在此基礎上提出了地方政府為經濟增長而競爭的模式，認為中央政府用“標尺競爭”取代了過去對地方政府的政績勸說，地方官員為政績而開展橫向競爭，是中國經濟發展成功的關鍵原因。

上述假說和模式形成了中國特有的地方政府主導型發展理論。

三、投資驅動增長

盡管地方政府主導型發展理論對中國的增長奇跡具有強大的解釋力，但故事還沒有結束。

無論是錢穎一和溫加斯特等的中國特色聯邦主義，還是周黎安等的地方官員為政治晉升而競爭模式以及張軍的地方政府為經濟增長而競爭模式，它們都有一個共同的特點，即僅從需求動機或激勵層面分析地方政府的經濟發展行為，其理論成立的條件是地方政府的財政激勵和政治激勵能夠通過“有效的抓手”轉化為推動經濟增長的現實能力。

殊不知，一個完整的經濟發展行為，不僅受到地方政府的激勵動機或發展愿望影響，更受到地方政府推動經濟增長的現實能力的制約，地方政府不僅要“想”發展經濟，而且“能”發展經濟。根據發展中國家的現實，后一個問題比前一個問題更重要。

世界上幾乎沒有一個國家的政府不想發展經濟、促進增長和增加國民財富，但由于能力不足，特別是沒有形成強有力的“抓手”，其經濟發展的強烈愿望多半落空了，因而大部分國家特別是發展中國家的經濟表現并沒有得到明顯改善。為此，只有揭示出中國的地方政府是如何“能”發展經濟的，中國的故事才是完整的。也就是說，要搞清楚地方政府主導型發展模式到底是什么樣的模式。

現有文獻強調，中國經濟增長呈現出鮮明的地方政府投資驅動特征，所謂的“地方政府主導型發展模式”，實際上就是20世紀90年代以來所形成的地方政府通過投資驅動經濟增長的模式。這種觀點得到學界的普遍認同。

眾所周知，在過去二十多年的中國經濟增長歷程中，投資發揮了巨大作用。有關數據顯示，自1997年以來，受政府控制的國有經濟投資占GDP的比例一直在16%-23%間波動。1996至2010年，由政府主導的投資資金規模從3045億元增加至4.2萬億元，年均增長20.6%，政府投資率平均為 9%~13.4%。中國政府投資率不但高于歐美發達國家水平，也高于以政府干預經濟發展著稱的日本。這樣，所謂“地方政府主導型發展模式”，簡言之就是，地方政府通過“抓投資”來形成推動地區經濟增長的現實能力。

但在過去二十多年里，以大量地方政府投資驅動經濟增長的模式一直受到學界批評。批評意見包括：這些投資產生大量不良資產，投資效率不高，過高的投資率和投資效率下降可能加大金融風險并積累長期風險，導致政府行為的微觀化、企業化、趨利化，等等。

但無論如何，到目前為止，這種增長模式確實對中國創造增長奇跡發揮了關鍵作用，貢獻有目共睹。

問題是，中國的地方政府通過投資什么來促進地區經濟的發展呢？

四、基礎設施干預

上述問題的答案是基礎設施，即“地方政府主導型發展模式”實際上可以理解為地方政府通過基礎設施投資來驅動地區經濟增長。筆者把中國地方政府通過基礎設施投資驅動地區經濟增長的行為，稱為“中國式基礎設施干預”。

（一）基礎設施干預的內涵

基礎設施干預，顧名思義，是政府主動出擊，對基礎設施的建設進程和投資行為實施干預的過程。它是政府通過基礎設施直接參與或干預地區經濟增長活動的一種策略行動，是政府對經濟發展可作為的地方，而且與政府間接服務經濟活動的行為有著明顯區別。政府提供基礎設施的主動與被動關系，決定了干預是否成立。

政府如果順應基礎設施自由發展，被動提供基礎設施，則不能稱為基礎設施干預，頂多是基礎設施發展。其背后的因果關系是經濟發展導致了基礎設施發展，經濟發展是因，基礎設施發展是果。如果政府對基礎設施實施干預，則會出現相反的結果，基礎設施優先發展。其背后的因果關系是基礎設施發展促進了經濟發展，基礎設施發展是因，經濟發展是果。

但基礎設施干預發揮作用是有前提條件的。

首先，實施基礎設施干預對經濟增長是有效的。

基礎設施對經濟增長的重要性體現在：其一，基礎設施投資可以形成基礎設施資本，基礎設施資本的增長當然能促進經濟增長；其二，基礎設施可提高私人資本的生產力和效率，也就是說可提高私人資本的產出彈性，從而促進經濟增長；其三，基礎設施投資可促進就業，從而提高勞動投入量，促進經濟增長。

所以，基礎設施投資具有所謂的“乘數效應”，能帶來幾倍于投資額的社會總需求和國民收入。為此，實施基礎設施干預的回報是相當豐厚的，對發展中國家的經濟起飛更是如此。此外，基礎設施是否完善是一個國家或地區的經濟是否可以長期持續穩定發展的重要基礎。

其次，基礎設施發展處于初期或上升期。

盡管基礎設施干預對發展中國家打破貧困惡性循環具有重要意義，但基礎設施建設具有典型的階段性特征，基礎設施的完善有一定限度。而且基礎設施建設高度依賴人口、城鎮化、工業化等因素，盡管這些因素決定了基礎設施干預對啟動發展中國家的經濟起飛是否有效，但對于基礎設施完善到一定程度的國家，其有效性在下降是不容置疑的。所以，實施基礎設施干預的國家應大都為發展中國家，其基礎設施發展階段應處于初期或上升期。

再次，政府能夠為基礎設施外生融資，獨立實施基礎設施干預。

基礎設施干預的條件是政府有能力解決財政資金渠道以外的基礎設施建設資金問題。這是個硬性條件，因為發展中國家財政資金通常對基礎設施的支持力度非常有限，難以滿足實施基礎設施干預的資金需求。也就是說，政府需要有能力打破經濟發展階段性特征的限制，能夠籌集到財政資金以外的足夠多的建設資金支持基礎設施優先發展，而不受制于當前的產業發展和稅收狀況。

（二）中國式的基礎設施干預

中國式的基礎設施干預有自身顯著的特征，主要體現在地方政府特性和地方政府的著力點兩個層面。

先來看地方政府特性。

改革開放以來，中國不僅創造了經濟增長奇跡，同時開創了地方政府通過基礎設施建設主動作為、促進地區經濟增長的先河。這是中國式基礎設施干預最大的特點。

新中國成立以來的政府主導型發展模式實際上可以理解為兩個階段。第一階段是1949年至1978年，政府主導型發展模式表現為中央政府主導，實行高度集中的計劃經濟，政府主導企業如何生產、生產什么、為誰生產等微觀行為，政府是唯一的資源配置和經濟決策者。第二階段是改革開放以來，特別是20世紀90年代以來至2012年，這個模式表現為地方政府主導。由于中央政府向地方政府放權，地方政府具有強大的經濟發展功能和經濟治理權限，不僅表現在地方政府推動產業發展上，更表現在地方政府實施基礎設施干預上。

此外，20世紀90年代以來的地方政府主導，與傳統的中央政府干預理論明顯不同。比如重商主義強調政府對經濟生活積極、主動、嚴格地干預，主張國家通過貿易保護主義增加國家財富，強調中央政府干預。凱恩斯主義是國家干預主義，其政策主張是通過擴張性的財政政策和貨幣政策刺激或創造有效需求，面向的也是中央政府。之后的新凱恩斯主義和發展經濟學的結構主義也均指向中央政府干預，強調中央政府在產業政策方面的特殊作用。這些中央政府干預理論實際上忽視了地方政府在地區經濟發展中的重要作用和特殊性。

中國模式盡管也強調中央政府及其實施的財政政策、貨幣政策的重要性，但地方政府在地區經濟增長方面的表現卻是獨一無二的。

最后，地方政府在基礎設施干預方面具有獨特優勢?；A設施建設往往與一個地方具體的地理位置緊密相關，因而具有地域特色，地方政府基礎設施投資的分散決策可能比中央政府的統一決策更具優勢。而且基礎設施一旦建成，不易搬遷，建設地是直接的受益者，所以地方的積極性更高。

在中國，中央政府和地方政府都能實施基礎設施干預。但即使是中央政府力推的基礎設施項目，也是通過地方政府來推動的，原因是地方政府一般都提供配套資金，而且地方政府具體操作項目用地事宜。跨區域的大型項目，也需要所涉及區域地方政府提供土地支持。所以，中國中央政府提供基礎設施實際上也可以理解為是地方政府提供，具有地方政府特性。

再來看地方政府的著力點。

中國增長奇跡的創造，歸納起來主要表現在兩個方面：一是產業特別是制造業獲得了巨大發展，成為世界工廠；二是基礎設施獲得超常規發展，成為基礎設施大國。

在中國，東部地區表現出產業發展與基礎設施發展并存的特點，以產業發展為主，基礎設施發展為輔；中部地區也表現出基礎設施發展與產業發展并存的特點，但以基礎設施發展為主；西部地區基本上是以基礎設施發展為主導力量。那么，政府真正能夠對經濟增長發揮作用的地方到底在哪里呢？

首先，產業發展到底是政府干預的作用大，還是市場機制的作用大，是值得商榷的。這也一直是政府干預主義與自由主義爭論的焦點，至今不分勝負。盡管政府干預主義一直強調政府的產業政策促進了產業發展，但自由主義認為產業政策的采用一般來講并不是經濟發展的助推劑，頂多是潤滑劑。這意味著政府對產業發展實施干預的作用是有限的。

即使在推動產業發展方面，地方政府發揮作用最大的領域的也是基礎設施。在中國特別是中西部地區，地方政府推動產業發展最典型的經驗就是建立各類產業園區，通行做法是先征地，建園區基礎設施，然后招商引資。實際上，招商引資項目能否落地，并不是取決于政府的推力有多大，而是取決于項目預期能否盈利。

其次，按照公共選擇理論，基礎設施是公共產品或準公共產品，只能由政府提供或協調提供?；A設施才是政府真正可作為的地方。

亞當·斯密在《國富論》中認為，建設和維護某些私人無力辦或不愿辦的公共事業和公共設施是國家的職能，而且這些公共事業和公共設施的建設資金可以通過對所建項目征收稅費得到補償。北京大學教授林毅夫指出，基礎設施是準公共物品，只能由政府來完成，即使由私人或企業來完成，也需要政府協調。

所以，20世紀90年代以來，中國地方政府應對發展問題的解決方案主要是政府對基礎設施予以充分干預。時至今日，在經濟新常態下，政府仍然實施大規模的基礎設施投資計劃，希望借力基礎設施投資跨越中等收入陷阱。

五、詮釋中國增長奇跡的新思路

在工業化和城鎮化背景下，地方政府出于經濟增長、造福民眾的目的，設法變現了土地的價值，由此聚集或籌集到大量顯性和隱性土地收入，并將這些收入作為建設資金，投資于基礎設施，用于資本形成，直接拉動了經濟增長，或通過支撐制造業等產業發展刺激了經濟增長，形成以基礎設施資本驅動地區經濟增長的發展模式。

考慮到土地與中國基礎設施之間的強因果關系，我們能夠形成解釋中國經濟增長的新思路，即從“土地-基礎設施-經濟增長”的新邏輯中解釋中國增長奇跡。

可以看到，在過去二十多年，基礎設施在地方政府推動地區經濟增長過程中扮演了一個非常重要和特殊的角色，上述多個結論揭示了基礎設施的超常規發展對中國經濟增長的意義是極其重要和不可替代的。

[本文是作者對其近著《大國基石：中國基礎設施的發展邏輯》（廣西師范大學出版社，2019年6月出版）第二章（“以地謀發展”）第四小節（“更深含義——與眾不同的中國增長模式”）的改寫，略去注釋并有較多刪節。經授權發布，具體技術細節請參考原文。]