關于普惠性托育點，目前尚無明確官方文件的定義。

2018年上海市“1+2”政策文件中將托育機構界定為在本市行政區(qū)域內(nèi)，由社會組織、企業(yè)、事業(yè)單位或個人舉辦，面向3歲以下尤其是2-3歲幼兒實施保育為主、教養(yǎng)融合的幼兒照護全日制、半日制、計時制機構。同時把托育機構劃分為三種類型：營利性托育機構、非營利性托育機構、免費福利性托育點。

2019年上海市在政府實事項目中將之前提出的“社區(qū)幼兒托管點”改為“普惠性托育點”，這是對“1+2”文件相關政策導向的落實，是基于現(xiàn)實需求提出的新概念。

普惠性托育點是承載普惠性托育服務的重要載體，它不僅包括“社區(qū)幼兒托管點”，還包括各種以社區(qū)為支點開辦的托育機構，如依托原有的社區(qū)服務中心、社區(qū)福利院等開辦的托育點、民辦幼兒園延伸的托育點、社區(qū)家庭內(nèi)的小型托兒所等，他們強調(diào)公益性、便捷性和廣覆蓋，突出低價格。

本次調(diào)查的研究對象主要是普惠性托育點，尤其是政府實事項目下的普惠性托育點。

普惠性托育點的主要問題

政府與家長對托育點的定位不一致

主要體現(xiàn)為：托育需求規(guī)模與招生規(guī)模、托育內(nèi)容需求與供給方面。

目前社會現(xiàn)存的托育點所能滿足的嬰幼兒人數(shù)在2萬名，而這個數(shù)量是目前整個社會需求的十分之一。普惠性托育點的優(yōu)勢之一就在于其位置，街道也鼓勵在百姓家門口多設點。但如前所述，在我們所實地調(diào)研的普惠性托育點中，普遍招生規(guī)模較小，部分托育點僅招收十幾名孩子。一方面，一部分托育點已經(jīng)飽和，許多幼兒還在“排隊”入園，另一方面，部分托育點按照“1+2”文件整改，延后中斷了運營時間。

從社區(qū)用地規(guī)劃角度來說，“1+2”文件對托育機構的建設、規(guī)劃、選址等做了詳細規(guī)定，但當前除新建住宅區(qū)外，絕大多數(shù)社區(qū)用地已經(jīng)飽和，在實際托育點建設中，場地的選擇面臨重重困難。

根據(jù)“1+2”文件要求，托育機構建筑面積不低于360平方米（只招收本單位、本社區(qū)適齡幼兒且人數(shù)不超過25人的），我們調(diào)研的托育點大多數(shù)剛剛超過文件要求的最低標準線。

在已完成建設的45家社區(qū)幼兒托管點中，僅有16家能夠在上海市3歲以下幼兒托育服務信息管理平臺查詢到。這意味著尚有29家完成建設的托育點還沒有最終完成申辦流程。

在托育內(nèi)容上，政府與家長之間有著明顯的供需落差。如前所述，普惠性托育點的托育內(nèi)容主要以生活照料為主，這與政府對他們的要求基本是一致的。如兩位托育點的負責人告知我們：

“不管婦聯(lián)、教委還是我們院方，對小朋友的課程（內(nèi)容）都是沒有要求的……主要以生活照料為主，根據(jù)小朋友們的生長發(fā)育來。”

“教委關于普惠性托育點的六本書，其實是以游戲為主，比如說讓孩子去認識顏色、數(shù)字，還有一些邏輯思維，然后大部分還都是生活習慣方面的：做、吃、睡等，然后聽老師指揮，培養(yǎng)規(guī)則意識。”

但是家長對于托育內(nèi)容的期待卻不僅限于日常生活照料。在問卷調(diào)查中，有21%的家長是因“課程內(nèi)容”而選擇將孩子送到普惠性托育機構；在托育點哪些方面還需要完善的回答中，選擇“課程內(nèi)容”的比例最高。從我們的實地走訪中，托育機構負責人的描述也與問卷調(diào)查結果相吻合：

“現(xiàn)在家長需求更高，他們覺得孩子在托育機構需要學東西，否則有爺爺奶奶照顧孩子啊。大部分家長都有這個意識，讓兩歲的孩子開始接觸幼兒園的生活，去學點東西。”

之所以會形成托育服務內(nèi)容供需不匹配，主要是源于政府與家長對普惠性托育點定位不一致。

政府部門是將普惠性托育服務作為一項“兜底”的社會政策，即基本民生項目來對待，比如面向具有剛性需求的家庭招生，即沒有時間照顧孩子的雙職工家庭，或是無法承擔孩子托育支出的低收入家庭。這樣的定位決定了普惠性托育機構的托育內(nèi)容是以生活照料為主，為幼兒父母分擔照顧壓力。

資金與人才欠缺

政府對普惠性托育點建設的高標準、嚴要求意味著其前期建設資金投入非常大，盡管部分托育點建設場地有限，建筑面積較小，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”，都面臨巨大的前期資金投入。正如一位托育園的負責人所說：

“所有的花銷都是由街道的公共財政支出，主要用于托育場地、固定資產(chǎn)、水電費、裝修、維修和改造的費用等。（因為）消防系統(tǒng)要連到物業(yè)去，（以至于）消防設備的改造花了20萬。2017年一期建設，從毛坯房開始，街道前前后后花了80萬，還僅僅是硬件，包括新風系統(tǒng)、空調(diào)等。2018年的改造花了30多萬。”

政府自前期投入之后，后續(xù)再沒有撥付相關的專項資金。而且，政府對普惠性托育點的收費有嚴格限制：

“原來價位在一個月6000元，但是被選為托管點之后，政府說會有補貼，收費只能在3000元及以下，但實際上我們每月都在虧損。如果沒有J公司每個月打錢，我們是生存不下去的。”

“我當年測算下來，如果持平的話，一個孩子的學費要收到4500塊錢，當時教育局說不行，只能批3000元……最后我就寫了3000元，那1000多元就當自己貼了。”

低收益極大地遏制了托育機構經(jīng)營主體的積極性。勉強運營之下，自然難以提供額外的個性化托育服務。要么提價，要么允許其擴大招生規(guī)模。但顯然，由于場地限制，擴招基本不太可能，解決辦法唯有突破3000元的定價。

托育行業(yè)整體薪資水平偏低，其中又以普惠性托育點最為突出。據(jù)統(tǒng)計，上海市幼師的平均月薪為 4500 元，而托育機構保育人員的薪酬普遍低于幼兒教師。普惠性托育點受限于收費要求（不得超過 3000 元/月/人），其從業(yè)人員的薪資水平不容樂觀。由于收費較高，營利性托育機構的同職位人員的薪資水平普遍高于普惠性托育機構。

同處一個行業(yè)，卻有著截然不同的工資落差，這在一定程度上會削弱普惠性托育點從業(yè)人員的工作積極性。

運營不規(guī)范

在現(xiàn)實中，部分托育機構存在未獲得告知書便已招生運營的情況，實際上是在“無證運營”“違規(guī)運營”。

“（‘1+2’文件出臺后）沒有（重新改造），因為已經(jīng)裝修好，也宣傳好了，但還是有面積要求，公安消防來談過話表示有一些還不符合要求的地方（要改），反正是一輪輪，一次次改，直到最后，全部審核過了，這張證才出來的。”

當然，托育點的“無證運營”也是基于自身成本收益的考慮。由于新的標準剛剛出臺，而托育點前期投入很大，現(xiàn)場地建設、硬件配備、人員招募等工作基本就緒，不投入運營便意味著要因支出維護費等虧損。但是，一旦真的有情況發(fā)生，普惠性托育點的整體聲譽將會受到影響。

三點思考

普惠性托育點的定位是什么？政府的職責在哪里？

地方政府在定位普惠性托育點時，應進行總體設計，既要考慮到本市或本地區(qū)出生人口的增長情況及增長趨勢，也要考慮到社區(qū)居民的現(xiàn)實需求，在構建多層次的托育服務體系中找準普惠性托育點的定位。

從政府層面考慮，其作用主要體現(xiàn)為總體規(guī)劃、政策引導、制定規(guī)則、加強監(jiān)管、人才培養(yǎng)等方面，應將政府的政策引導作用與市場調(diào)節(jié)和配置資源的作用有機結合起來。

如何更好地體現(xiàn)政策設計的效果？

目前，普惠性托育點的問題包括人員配備、配餐和普惠性托育點科學育兒、指導服務上家門等。解決這些問題需要政策設計科學、合理，操作可行，否則會帶來政策落實的困難。

政府如何更有效地監(jiān)管？

對于因政府牽頭部門調(diào)整轉換帶來的“無證運營”問題，一方面，政府要嚴格執(zhí)行新的規(guī)范標準，不達標不允許運營，另一方面，監(jiān)管中做到營利托育點和普惠性托育點一視同仁。同時，加強政府部門之間的溝通協(xié)作，形成合力監(jiān)管。

（作者潘鴻雁系中共上海市委黨校社會學教研部教授。感謝胡啟元對本文編輯工作的貢獻。）