當前，中國城市化的配套制度建設進入新階段。一方面是城市的戶籍改革大力推進，除了特大城市，其他城市的戶籍基本放開，長久以來困擾流動人口的在城市的教育、社會保障等問題有望盡快解決。另一方面，對農村地區的資源整合也在加快，中央政府出臺了各種推進土地確權、流轉和建設用地入市的政策，并在部分地區進行更大力度的試點，這使得資本、勞動、土地三個主要生產要素在城鄉間自由流動逐步達到可能。

相對而言，城市內部資金、人才甚至土地的流轉市場化程度要遠遠高于農村，開放度也更高，農村人口要進入城市購房、就業和獲取城市身份相對容易，而城市人要進入農村買房置地和獲取農村身份則很難，因此中國未來的最主要市場化建設在于盤活農村資源。而農村最主要的資源又是土地，因為農村勞動力主要是流向城市就業，這已經相當自由，城市人也較少去農村就業，因此勞動力流動問題不大，但土地由于特殊所有制和社會功能長期沒有開放市場，城市資本難以更大程度流入農村，這也使得農民財產權難以徹底實現。

農村土地對城市人的限制主要原因在于集體所有制制度，如果所有權對城市人開放，將破壞當前集體內部成員共有制度。“三塊地”即耕地、宅基地和集體建設用地名義上歸集體所有，并按照集體成員身份決定使用和收益分配，基本上是按照平均分配原則。在計劃經濟時代，由于要素流動本身很有限，這樣的安排并無很大不妥，但在經濟改革過程中，大量人口進城、資本也在尋求更有價值地利用土地的背景下，這樣的安排不符合效率原則，抑制了社會整體福利提升。比如，在城市房價飆升的背景下，城郊農村土地不論耕地、宅基地還是集體建設用地都有入市建設住宅出售給城市人的激勵，但是政策不允許，部分城市人還希望在更遠的農村地區宅基地上建設別墅和休閑住所，但是政策也不允許。這種雙方有益但是制度限制的根本原因是集體所有制及其具體操作方式。農村土地所有權并沒有具體歸屬到每個具體農民頭上，從而農民沒有完全權利支配這些資源，不能實現最大潛在市場價值。

為了盤活農村資源，政府對制度也在嘗試進行放寬。比如對于集體經營建設用地開了政策口子，允許以建設租賃形式直接入市。而對于耕地和宅基地，則采用了“三權分置”的辦法。對于耕地，“三權”是指所有權歸集體、承包權歸農戶和經營權可轉讓；對于宅基地，“三權”指所有權歸集體、資格權歸農戶和使用權可放開放活。可以說，這些辦法雖然不徹底，但一定程度放開了資源利用，滿足了居民的部分需要。

在“三權”中，中央反復強調集體所有權保持不變，并在城市化背景下保障進城農民承包權和資格權，同時努力加大耕地流轉規模經營，宅基地擴大使用范圍實現財產權功能，超越了原來只在集體內部流轉的范圍限制。這看似解決了要素流動問題，但是，當前三權分置的復雜設置已經產生了一些新問題。這些新問題包括耕地撂荒和宅基地閑置、農民進城落戶意愿受限、要素使用效率未達最大。

一些常年外出工作的農民耕地撂荒，這些耕地價值相對外出務工收入已經很小，但由于耕地承包權歸屬這些農戶，其他農戶并不能拿來耕種。同樣，常年在城市的農民在農村的宅基地也處于閑置狀態。在偏遠地區，耕地和宅基地價值有限，外部資源難以進入，而持有成本為零，因此即使這些資產對農戶價值很小也不會放棄。

同時，由于大多數農村地區以戶籍留在本地作為分配耕地承包權和宅基地資格權的依據，這也牽制了農民工在城市落戶的意愿，尤其是在近年城鄉福利一體化和城市資源向流動人口開放的背景下，進城農民更不愿意放棄農村這些免費資源，也不需要在城市落戶，這對于人口和社會規劃有一定影響。

最后，三權分置的處置并不能使要素利用效率最大化。目前，農戶耕地承包權的分散使得難以大規模成片經營，因為每一家一戶耕地都要單獨討價還價，交易成本較大；宅基地對外部資金使用年限限制使得資金不能進行最優用途，也不敢進行更長期和更大規模投資。

三權分置帶來上述問題的一個重要原因是“中間權”即承包權和資格權并不十分明確，這本身也是另一個潛在問題。當前集體所有制的“集體”并不明確到底有哪些成員，沒有將集體資產明確股份化到個人。在快速人口變遷條件下集體成員實際變動很大，大量農民已經落戶城鎮或離開農村多年，但由于集體成員資格并無法律規定，中央“增人不增地減人不減地”政策和農村實際人口變動產生矛盾。根據調研，很多地區根據鄉規民約制定本村集體成員資格權并隨時調整土地，這些約定很多是按照戶口。這使得農民不敢改變戶口，以免喪失成員資格。同時，在分散承包和擁有農村土地使用權條件下，大規模經營的談判成本很高。由于不能實現股份制的統一經營，個別農戶土地撂荒也常見。

一個思路是減少“三權”為“兩權”，即減少不明確的“中間權”，這要求落實集體所有權，并且直接以集體身份組織規模經營和宅基地使用，這有利于減少單獨討價還價成本，快速實現土地效率流轉。同時，明確成員所有權也有利于其放心進城、放開流轉，從而避免資源浪費。明確所有權后，還要進一步放寬使用權限制，盡量實現最大效率。

時任中央農辦主任韓俊解讀2018年中央一號文件時提到過，“破除一切不合時宜的體制機制障礙，推動城鄉要素自由流動、平等交換，促進公共資源城鄉均衡配置，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。”這里的“自由流動、平等交換”及“城鄉均衡配置”在當前城市相對開放農村相對封閉條件下仍然難以達到，減少“中間權”帶來的交易成本、明確所有權和進一步放寬使用權有利于問題進一步解決。

（本文為中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目成果（17XNL008）。作者孫文凱為中國人民大學經濟學院教授，國家發展與戰略研究院研究員）