最近十多年來，新城新區在我國工業化和城鎮化過程中扮演著十分重要的角色。

我們對“新城”的定義是，承載一定規模的人口，能夠提供較為完善的城市綜合服務功能，且具有較清晰邊界的片區。因此，我們統計的新城是指具有相對成熟兼具生產生活的城市綜合服務功能區，不包括大學園區、工業園區、科技園區等“功能相對單一”的片區。

截至2013年，在我們收集到數據的全國281個地級及以上城市中，272個有在建或已建設完成的新城新區，累計規劃面積達6.63萬平方公里，是2010 年全國城市市轄區建成區面積3.18萬平方公里的2.08倍，規劃人口達1.93億人。

大量新城新區規劃標準高、投資規模大。據不完全統計，2006至2013年間，全國已建或在建的各類新城中，規劃面積超過100平方公里的達到111個，超過500平方公里的達到19個。

本文試圖解釋，何以這樣的新城新區在短期內大量涌現，這一新城建設熱潮造成了哪些后果，在國家治理現代化方面又有何種教訓可以汲取。

一、地方官員變更與新城建設

新城新區在短期內大量涌現，主要原因是，在當前的治理體系下，對官員的政績考核，主要指標仍是地方的GDP增長，而新城建設恰好可以很方便地拉動經濟增長。

新城建設涉及土地征收、房屋拆遷、水電路氣熱供給、軌道交通道路橋梁建設、基礎信息網絡設施供給、生態綠化等環節，高標準的規劃需要大規?；A設施投資配套，這些投資本身就是GDP。簡言之，新城建設可以很方便地成為GDP和城市政績的載體。

統計顯示，2000至2014年，我國城市市政公用設施建設固定資產投資總額多達12.76萬億元。而作為城市的主要決策者，市委書記平均任期為3.98年。這樣一來，在有限的任期內，在政績考核的壓力下，城市政府主要在任官員往往會有動力最大化其可支配的任期資源，從而使得長期行為容易轉化為短期行為，形成政策短視化效應。

因此，為實現GDP增長和自身政績要求，以市委書記為代表的新上任官員往往不是去挖掘城市存量內涵，展開舊城改造或者城市的提質增效，而是更傾向于變更規劃。在此基礎上，開發新城新區成為城鎮化向外擴張的主要方式，以實現短期內經濟與土地財政收入增長的“雙豐收”。

我們發現，新上任官員開辟新政績的行為與其年齡具有顯著的正相關。比如，職業前景看好的年輕官員，往往會主動尋找具有眼球效應的顯性政績，設立新城新區便成為其彰顯政績的最直接方式，且這一效應在經濟下行期（比如2007至2008年爆發的全球金融危機之后）會表現得更為顯著。

二、地方官員變更刺激新城建設的時間和區間差異

既然新上任地方官員更有動力建設新城，那么，是不是他們在任何地方和任何時段都有強烈的建新城動機？

回答這個問題顯得非常關鍵。我們以全球金融危機盛極的2008年為時間節點，將研究樣本分為之前和之后兩組。事實上，受全球金融危機影響，我國中央政府于2008年11月出臺了被俗稱為“4萬億計劃”的十項舉措，旨在擴大內需、促進經濟增長。在“穩增長”的經濟目標下，地方政府通過城市建設用地出讓撬動城市基礎設施投資成為穩增長的重要手段。

我們的研究發現，在2008年以前，相對年輕的官員并未表現出明顯的開建新城沖動。而在2009至2014年間，穩增長的目標導向加上年輕官員的強烈政績沖動，催生了大規模的新城建設。統計顯示，2009至2014年間，全國281個地級及以上城市共建設359個新城，是2006至2008年新城建設數量的4倍。

值得注意的是，城市發展規律表明，新城建設本應與城市人口、產業的增長潛力相適應，但中國的現狀是，大量新城設立在人口流出地和中小城市。這種新城的空間分布特征，又與建設用地指標的空間配置有關。

2003年之后，由于人口自由流動遠遠未能實現，同時又面臨地區間收入差距持續擴大的壓力，中央政府在配置建設用地指標時更傾向于照顧中西部省份，試圖以此推動地區間平衡發展。于是，土地配置方向與人口流動方向開始出現空間配置的失衡。尤其是，隨著2009年起4萬億計劃的實施，配合投資方向的中西部傾向，土地供給更集中于人口流出地以及中小城市。因此，我們也將研究樣本按照人口流動方向、城市規模分別分為人口流入地、人口流出地兩組，以及大城市、中小城市兩組。

結果發現，在土地供給相對充裕的人口流出地和中小城市，新任地方官員確實是引發新城建設的重要成因，同時，具有較強激勵的地方官員在新城建設上動力更足。

我們的統計數據顯示，在本研究涉及的281個地級及以上城市中，人口流出地、中小城市的土地供給在2008年之后分別大體相當于人口流入地、大城市的1.6倍、1.3倍。相應的情形是，2006至2014年間，人口流出地、中小城市中發生市委書記變更的比重分別是人口流入地、大城市的3.3倍、3.5倍。

三、短期增長目標指引下的新城建設結果如何？

在以追求短期GDP為綱的城市發展觀指導下，地方的新城建設問題多多。

據我們調研所見，一個直觀的感受是，新城的規劃面積而人口密度偏低，選址遠離老城較遠；設計千篇一律，缺乏民生服務配套設施；建設貪大、求全。因普遍缺乏投資成本和收益考量，大量“新城”變成了與市場需求脫節的“空城”，發展動力不足。

更深層次的問題在于，地方政府展開新城建設的資金，主要源于發行城投債。我們的研究進一步發現，新城建設會引致城投債的發行，一地新城規劃面積越大，其城投債規模也更大。根據我們的不完全統計，281個地級及以上城市的地方政府獲批的新城累計規劃面積由2008年的1.76萬平方公里，快速躍升到了2013年的6.53萬平方公里。同期，這些地方政府城投債發行規模也出現了同步增長。同時，研究也發現，發行城投債的確也帶來了投資和經濟增長，這或許正是地方官員以建設新城發展城投債的重要動機所在。

由此可見，在自身可能獲得晉升機會的激勵以及必須拉動GDP增長的政績考核壓力作用下，新上任官員確實有極大動力策動城市新城新區開發。從而，地方官員的變更確實引發了新城的建設，在短期內也確實通過債務帶來了投資和經濟的增長。

但倘若在人口流出地和中小城市進行的投資偏離了當地經濟發展的比較優勢，造成了地區間的資源空間錯配，那么，新城建設所帶來的短期經濟增長，長期來看代價將是城市的無序擴張，浪費大量人力、物力、財力，債務負擔不斷增長，當地乃至全國層面的政府負債率不斷攀升。這一切，無疑為日后的發展埋下了巨大的金融風險隱患。

四、新時代需要怎樣的政績觀和發展觀？

新城建設中集中體現出的經濟增長短期化問題，不僅損害了城市發展的質量和效率，也對我國經濟的長期可持續發展構成了嚴重的威脅。

有鑒于問題的嚴重性，2015年12月召開的中央城市工作會議首次明確，要防止領導換屆帶來規劃的隨意性。2016年2月中共中央、國務院發布的《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》強調，要增強規劃的前瞻性、強制性和連續性，嚴控各類開發區和城市新區設立，從制度上遏制領導干部隨意修改城市規劃等現象。

新城建設熱潮從側面反映出，當下的官員政績考核整體而言依舊重增長、輕效益，重數量、輕質量。當前我國已經從GDP掛帥時代邁入高質量發展的新時代，那么，要實現城市的高質量發展，需要提倡怎樣的政績觀和發展觀呢？

我們認為，首先要落實十八屆五中全會提出的“建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系”的要求。要改變以往以GDP為綱的數量型治理，向注重長遠發展的質量型治理轉變，注重考核城市政府的長期經濟績效和差異性。

需要強調的是，當前中央注重加強干部隊伍的年輕化建設，年輕官員追求晉升的動力更強，但在城市治理和發展方面的經驗相對不足，這在我國快速城鎮化過程中可能加大城市低質量擴張的風險。因此，優化現有城市發展績效評價和考核體系，將更多反映城市治理長期效果的指標納入到官員考核體系中去，減少因官員變更帶來的政策短視化效應，尤為重要。與此同時，要注重官員任期的穩定性，優化現有官員任期制度，在此基礎上創新應用與地方發展實際和經濟基礎相匹配的差異化空間治理體系。

地方官員變更引發新城建設熱潮，突出表現出了經濟增長目標短期化背景下的資源利用低效率。如果是在市場機制下，經濟要素的空間集聚所產生的高效率是經濟增長的重要源泉。土地作為要素的空間載體，其配置將影響到經濟要素的空間配置，并對經濟增長產生影響。

但我國的現實狀況是，土地資源并未完全按照市場規律來配置，土地供應與人口流動配置不合理。生產率具有較大優勢且人口流入地區的建設用地指標被相對收緊，而人口流出地的建設用地指標反而相對富余。短期內新城建設可能會帶來投資，并被計入經濟增長，但如果新城投資脫離實際需求，且大量基于政府負債，將為城市長期發展埋下巨大的隱患。

因此，未來的新城建設必須實現與人口和產業的增長潛力相結合，同時增強對低技能人口和產業的包容性，實現產城融合發展。當前，我們很多城市呈現出人口流失與空間擴張并存的“收縮”悖論，成為快速城鎮化進程中亟待克服的痼疾。

我們建議，中央層面，在既有的土地管理制度下，應適當提高回報率高的人口流入地和大城市建設用地配置指標，促進人口流向與土地指標分配的聯動。尤其是在當前發展都市圈大背景下，都市圈內土地的跨地區調整動議已經提出。事實上可以有更加大膽的步驟，如允許土地指標在都市圈內外進行調劑。同時，應相應減少人口流出地和小城市用地指標，降低地方官員低效造城的可能性。

此外，大城市的新城新區發展應增強對低技能勞動力和外來人口的包容和公共服務供給，提高其經營和服務預期，提升城市服務業發展質量進而提升城市的發展活力。中小城市則應根據自身的資源稟賦優勢來發展具有比較優勢的產業，促進產業與城市的融合，提高城市建設的效率和效益，以此作為化解地方政府債務的重要渠道。

（本文原題“從新城看治理：增長目標短期化下的建城熱潮及后果”，見于《管理世界》2019年第8期。由陸銘改寫，具體技術細節請參考原文。）