要推動公民電子政務使用，首先要推動電信基礎設施建設，提高公民受教育程度。圖為2018年11月23日，西安市未央區政務服務中心工作人員向市民講解如何通過移動客戶端使用區政府網站的服務功能。視覺中國 資料圖

一、政府網站的使用率

信息技術的迅猛發展推動了電子政務的興起，越來越多的政府部門“觸網”。電子政務是政府部門使用各類信息技術為公眾提供信息發布、在線服務、在線反饋和互動交流等功能的一種表現形式，對提高行政效率、改進政府服務、實現政策目標、促進經濟增長、帶動體制變革、建立政府與公眾之間的信任等，都起到重要作用。因此，世界各國均大力發展電子政務，自2014年以來，193個聯合國成員國均提供了某些形式的電子政務服務。

值得注意的是，電子政務的公民使用情況并未隨著電子政務的發展而提高。歐洲2015年的調查顯示，近一半的居民從未使用過電子政務。《2018年聯合國電子政務調查報告》指出，電子政務的利用率普遍偏低，至少有60%的發展中國家電子政務項目由于使用率低，而以失敗告終。公眾接受和使用電子政務是電子政務成功的關鍵因素，而電子政務的使用率低會造成政府投資的浪費，也使電子政務的價值無法充分實現。因此，研究如何促進公民使用電子政務就顯得至關重要。

電子政務績效評估結果同公民使用電子政務的情況密不可分，但兩者之間的關系尚不明確。本研究使用第三方組織電子政務績效評估數據探究跨國間的電子政務績效和公民使用之間的相關關系，據此為電子政務公民使用和電子政務績效評估的完善提出建議。

二、政府網站使用率的影響因素

電子政務績效評估是對電子政務的發展程度、就緒度、綜合表現等進行評估。隨著電子政務的發展，大量電子政務績效評估項目也興起。比如，聯合國、美國羅格斯大學（Rutgers University）、日本早稻田大學等均建立了評估體系，對世界主要國家和城市的電子政務績效進行評估和排名。這些電子政務績效評估有利于反饋電子政務投資成果，并為決策者提供決策依據。

電子政務績效評估的最終目的是推動電子政務發展，而電子政務的發展又離不開公民的接受和使用。電子政務成功不僅要看其績效表現，更取決于公民對電子政務的接受和使用。

理論上而言，電子政務的績效越高意味著越多的公民使用。那么，電子政務績效評估對公民使用電子政務是否存在促進作用？目前電子政務績效評估的相關研究，大多是從供給方的角度進行的，較少考慮到公民的需求。相關研究重點集中在對不同評估方法和模型進行評價和擴展，較多研究對電子政務績效評估模型進行構建和發展。一個值得回答的問題是，當前評估得出的高績效電子政務，一定會受公民歡迎而被公民使用嗎？

從有關電子政務公民接受的影響因素研究中也可做出推斷：電子政務績效表現越好，那么公民對相關網站的易用性、有用性等會有越強的感受，公民越可能使用電子政務。

相關研究較多認為電子政務績效與公民使用之間存在正相關關系，但也有研究發現兩者之間不存在相關關系。從理論上來說，表現好的政府網站通常意味著可以吸引更多用戶，并且能夠留住用戶。從實際情況來看，電子政務績效越好，意味著為公民提供的信息越多，服務越完善，公民就越有可能使用。

基于上述討論，我們提出假設：電子政務績效與公民使用之間存在正相關關系，電子政務績效越高，公民越會使用。

三、全球各國和主要城市的政府網站流量

本研究選取聯合國成員國和世界主要城市，對跨國電子政務績效和公民使用之間的關系進行檢驗。

本研究的因變量為公民電子政務使用情況。我們使用Alexa排名來測量公民對電子政務的使用情況。Alexa排名是亞馬遜公司發布的數據，用于測評網站訪問量。政府門戶網站能在一定程度上代表電子政務發展水平，其Alexa排名能代表公民的電子政務使用情況。

一個國家的電子政務績效越高，可能其主要城市的電子政務績效也越高。如表1所示，城市網站績效評估得分同各國在線服務指數和電子參與指數之間呈顯著中度正相關關系，可以認為兩者的評估結果具有一定的一致性。

注：**表示在99.9%的置信水平上顯著相關。EDGI指電子政務發展指數，OSI指在線服務指數，EPI指電子參與指數，三者均為聯合國電子政務績效評估中的具體項目。

從評估體系來看，聯合國的評估體系體現了在線服務、人力資本和電信基礎設施的綜合，羅格斯大學的評估體系包括政府網站的隱私性、可用性、內容提供、服務提供和公民及社會參與五個方面。評估體系有同有異，但兩者都重點關注到電子政務服務的提供。從評估結果來看，電子政務績效越高的國家，其城市的電子政務績效也越高。

部分國家和城市網站的訪問量太低，Alexa排名無法查詢，因此樣本量略小于被評估的網站數量。如表2所示，國家門戶政府網站和城市政府網站的Alexa排名總體上均處于較低水平，并且存在較大差距。

較多國家和城市政府門戶網站的公民使用率很低，其中國家政府網站的平均排名為171.36萬名，中位數為36.07萬名；城市政府網站的平均排名為74.33萬名，中位數為15.12萬名。由此可見，平均來說城市政府網站的訪問量比國家政府網站的要高。與此同時，Alexa排名的標準差較大，表明各國之間和城市之間的公民使用情況存在很大差異。

Alexa排名靠前的國家政府網站和城市政府網站如表3所示。就國家層級來看，Alexa排名靠前的國家多為人口大國，如中國、印度、美國、墨西哥；或為發達國家，如英國、加拿大、澳大利亞、德國等。從城市層級來看，Alexa排名靠前的城市包括這些國家的首都或第一大城市。由此可見，國家或城市的電子政務使用情況和地區人口規模、地區經濟水平狀況之間存在聯系。

為詳細說明公民使用的總體情況，我們對國家和城市的政府網站Alexa排名做了頻率分布分析。結果顯示，76%的國家政府網站的Alexa排名在十萬名以外，94%的網站Alexa排名在一萬名以外。在城市層面，59%的城市政府網站的Alexa排名在十萬名以外。

分析顯示，從全球范圍來看，無論是國家還是城市層面，公民對電子政務的接受和使用都處于偏低的水平。盡管電子政務的發展如火如荼，但是其作用并未得到充分發揮，甚至造成了資源浪費。

四、研究發現與解讀：政府網站績效與訪問量

自2001年起，聯合國每兩年均會發布電子政務調查報告，對成員國的電子政務發展指數進行打分和排名。聯合國電子政務發展指數主要包含三個維度：在線服務的范圍和質量、電信基礎設施的發展狀況和固有人力資本。

在線服務的范圍和質量量化為在線服務指數（OSI），是對國家門戶網站等重要電子政務項目的評估。電信基礎設施的發展狀況即電信基礎設施指數（TII），衡量每個國家的電信基礎設施情況。固有的人力資本即人力資本指數（HCI），衡量各國的教育情況。

除電子政務發展指數外，該調查還包括電子參與指數（EPI），關注政府使用電子政務向公民提供信息、與公民互動以及推動公民參與決策的過程。在各國電子政務發展指數中，最能夠代表電子政務績效的指標為在線服務指數與電子參與指數，因此選擇二者為自變量。

在城市層面，羅格斯大學自2003年始每兩年會發布一次世界主要城市政府網站績效評估調查報告，最新報告為2015年發布的第七次評估。該調查在每個國家根據人口數量和互聯網使用率選取網民規模最大的一個城市，全球共有100個主要城市的政府網站納入評估，從隱私性、可用性、內容提供、服務提供及公民和社會參與5個維度進行評估。

影響公民使用電子政務的因素較多，我們參考已有研究控制了經濟發展水平、人口規模、教育程度、互聯網普及率等指標。

人口規模大的地區，政府網站的用戶基礎大，網站點擊量也會比較大。人均GDP 越高的地區或國家，越有能力提供覆蓋更廣和質量更高的電子服務，公民使用電子政務的情況也會更好。教育程度更高的地區，公民能夠輕松學會如何使用政府網站，也可能正向影響公民電子政務使用。電信基礎設施情況反映公民是否有途徑上網，這也是使用政府網站的前提。政府層級越少，國家門戶網站提供的服務越全面和越重要，公民直接訪問國家政府門戶網站的幾率越高。民主化程度越高的國家，政府提供的電子政務參與途徑越多、服務越完善，電子政務使用也越多。研究數據均來自相關統計年鑒和公開資料，其中經濟水平、人力資本指數和電信基礎設施指數之間高度相關，我們將其合并為經濟因素。

國家層面的回歸分析顯示，在線服務指數與Alexa排名之間并不存在顯著負相關關系，電子參與指數對政府網站Alexa排名也沒有顯著影響。國家層面的電子政務表現得再好，公民也不一定會使用，說明電子政務供給和需求之間存在矛盾。

有趣的是，城市層面的回歸分析顯示，政府網站績效與Alexa排名之間存在顯著負相關關系，也即電子政務績效越好，Alexa排名越靠前（此時排名數字越小，因而是負相關）。羅格斯大學的評估包括五個維度，它們都顯著負向影響Alexa排名，和電子政務績效總指數的結果一致。其中內容提供和服務提供兩個維度的影響力明顯大于其他方面，說明公民在使用電子政務時更可能關注內容提供和服務提供。

國家和城市層面的分析都顯示，經濟因素和人口數量正向影響政府網站的公民使用率，說明經濟發展水平越高，教育水平和電信基礎設施越好，公民越可能使用電子政務。

我們假設電子政務績效正向影響公民使用，結果國家電子政務績效對公民使用沒有產生顯著影響，而城市政府網站電子政務績效正向影響公民使用。國家層面和城市層面出現不同的分析結果，可能的原因有三。

其一，兩個評估體系的設計視角存在明顯差別。聯合國主要是為了全面衡量國家的電子政務發展水平，評估視角較為宏觀和綜合。羅格斯大學的評估體系主要就城市政府網站本身的特征設計，評估維度也比較貼合公民的視角。

其二，評估對象的選取可能對研究結果產生影響。聯合國報告的評估對象包括各類國家門戶網站，而羅格斯大學的評估對象明確是城市政府門戶網站。公民使用數據是國家和政府門戶網站總體上的點擊率，因此國家層面的公民使用和其績效之間存在一定程度的不匹配。

其三，公民使用政府網站的目的主要是為了獲取信息，而在線服務和電子參與等其他方面與公民使用無關，所以沒有對公民使用產生顯著影響。

五、討論：政府網站如何叫好又叫座？

本研究發現，國家層面的電子政務績效對公民使用沒有顯著影響，而城市層面的電子政務績效對公民使用有顯著正向影響。此外，民主化程度、經濟發展水平、平均受教育水平、電信基礎設施水平和人口規模對國家和城市的電子政務使用都有顯著正向影響。

本研究的啟示意義在于如下四個方面。首先，鑒于經濟發展水平、電信基礎設施水平以及教育程度都對公民使用電子政務有正向影響，要推動公民電子政務使用，首先要推動電信基礎設施建設，提高公民受教育程度，因為這是公民使用電子政務的前提條件。

其次，在電子政務設計中，政府應進一步優化政府網站的用戶界面和使用體驗，從公民的需求和視角出發，提供符合公民需求的有用的電子政務信息和服務，同時在技術層面和政策制定層面考慮到公民隱私的保護。此外，要特別關注電子政務的內容提供和服務提供，為用戶提供真實、有效、全面的政務信息和便捷高效的電子政務服務，從而提升公民對政府的信任，最終提高公民使用電子政務的頻率。

第三，政府需主動采取干預性措施促進公民電子政務的使用，包括在政務服務中心引導公民使用在線服務來代替排隊、為公民提供電子政務使用支持和借助公民代表或者相關宣傳材料來推廣在線服務的好處。政府在建設電子政務的同時也應多途徑推廣電子政務，促進公民對電子政務的了解，為公民使用電子政務提供輔導性支持，從而提高公民電子政務使用率。

最后，對電子政務績效評估而言，必須要更多考慮公民視角。目前，大部分電子政務績效評估體系依然是從電子政務“供給者”的角度出發，都是建立在公民一定會使用電子政務的前提下，據此評估出來的電子政務不一定會受公民歡迎。因此，一方面必須完善電子政務績效評估體系，在評估內容設置上要更多地從公民的角度出發；另一方面在評估方法上也應使公民參與到電子政務績效評估中，真正體現為民所用。

（本研究由中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員馬亮與中國人民大學公共管理學院碩士生劉柳合作完成。本文原題“電子政務績效如何影響公眾使用——基于全球國家和城市的實證研究”，見于《上海行政學院學報》2019年第4期，第83-95頁。由馬亮改寫，具體技術細節請參考原文。）