十九大報告中指出，我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，我們要著力解決好發展不平衡不充分問題，更好推動社會全面進步。這一主要矛盾在“嵌入式”養老院規劃建設過程中得以充分體現，一方面我國老齡化進程加快對于養老設施的數量和質量需求度猛增，另一方面現有養老資源無法滿足民眾需求?！扒度胧健别B老院以其特有的優勢成為政府力推的養老模式，上海市已經將大力建設“嵌入式”養老院列入了老齡事業發展“十三五”規劃。目前在上海乃至全國引發的鄰避事件正逐年增多，可以說“嵌入式”養老院引發的鄰避困局正在形成，且相比于垃圾焚燒廠、PX項目等高污染高風險型設施其治理挑戰更大。

上海浦西地區某小區居民曾爆發了持續抵制“嵌入式”養老院入駐該小區的抗爭事件，并產生了廣泛的社會影響。本文基于對這一典型案例的深入調研訪談基礎上撰寫完成。

一、上海將大量興建“嵌入式”養老院

2010到2016短短6年時間，上海戶籍60歲以上人口增加了120多萬，總人口占比提高了8.2個百分點，增速遠遠超過世界和全國平均水平。并且平均壽命不斷攀升，截止到2016年，上海市戶籍人口的平均壽命到達83.18歲。

圖1 2010~2016年上海老齡化人口數量統計

2000年以來一方面上海老齡人口比重不斷攀升，2015年底上海市“純老家庭”老年人數98.66萬人，其中80歲及以上“純老家庭”老年人數28.08萬人；獨居老年人數26.39萬人，其中孤老人數為2.61萬人?，F實中養老機構與老齡化人口需求之間的缺口巨大，截止到2016年底，上海市的養老機構702家，床位僅13.28萬張。養老機構的大量建設是必然趨勢，而“嵌入式”養老院以其獨特優勢，具備可以滿足社區全齡段老人多樣化照護需求的“一站式”復合服務體系，另外又得到了政府的大力支持，可以預期的是，“嵌入式”養老院將在未來近幾年內大量興建。

二、“嵌入式”養老院鄰避困局

（一）觸及到了民眾秉持的樸素的“生死觀”

“嵌入式”養老院引發民眾強烈抵制的關鍵就是“臨終關懷”服務項目的設立。上?！娥B老設施建筑設計標準》規定床位數大于100床的敬老院為甲類，應設置太平間，而這一點從根本上觸及到了民眾傳統價值里的秉持的“生死觀”，即對于“死亡”的避諱，以至于小區民眾打出了“死人院滾出小區”的標語。“眼睛里看見的是停尸房，耳朵里聽見的是死者家屬的悲鳴、哀泣，聞到的是停尸房里散發的死尸的異味。”（小區居民聯名信）“將來每天把窗打開眼睛看到的就是太平間，雖然養老院現在沒有投入運營，但是這個事情現在已經影響到我，我現在血壓已經因為這個事情升高了，我每天在吃藥，你說將來真的投入運營了怎么辦？”（小區居民）

（二）觸動了民眾的“房價奶酪”

早在2012年上海交通大學民意與輿情調查研究中心對于1000位上海市民的隨機調查顯示，“房價控制在合理水平”高居榜首，由超過半數民眾選擇了這一項，2012年至今上海房價又已經經歷了幾輪上漲，可以想象民眾對房價問題也更為關切。案例中小區居民抵制養老院的另一個核心癥結就是擔心養老院的設立會影響甚至是拉低小區房價。養老院規劃之初，小區的入口處居民用紅色的大字在宣傳板上寫道：“現在房子這么貴，當時看重這個小區的地理位置，幾乎是傾家蕩產買了這個房子，養老院進來肯定影響小區環境，房價肯定下跌，這個我們絕對不能接受?！保ㄐ^居民）

高污染高風險性鄰避設施的潛在風險可分為技術風險與感知風險，而感知風險本質上是一種心理認知，加上普通民眾對風險的實際認知度并不高，因此風險認知和解釋就成了一個視角問題，也就是說風險高低是仁者見仁，智者見智的。但是“嵌入式”養老院的規劃建設既沖擊了民眾的精神領地，又碰觸了民眾的現實奶酪，而這兩方面都是民眾實實在在的感受，真實而又具體，這是區別于高污染高風險型鄰避設施的關鍵之處，也是新的挑戰與治理困局。

（三）溝通機制的制度性與理念性雙缺失

溝通機制的制度性缺失根本上而言是理念認識的缺失，長期以來我們都認為養老院屬于便民的公共服務設施，對于民眾而言百利而無一害，忽視了養老院自帶的負外部性應。媒體報到時曾采訪了案例所在的街道工作人員，被問到“是否與民眾進行了事先溝通？”這位工作人員表示“建設養老院并沒有明文規定，說需要一個征詢程序?！薄娥B老設施建筑設計標準》確實沒有任何與周邊民眾溝通協調的具體規定。筆者又詳細查閱了一份養老院的環評報告書，報告書中對于養老院可能對于周邊居民帶來的心理不悅的精神污染毫無提及。這明確反映出政府在這一問題上的制度性與理念性的雙缺失。

三、突破鄰避困局的路徑選擇

（一）取消“太平間”設置，集中于專門的“臨終關懷”機構

“嵌入式”養老院引發民眾鄰避情結關鍵點就是“太平間”的設立，這與民眾秉持的樸素生死觀發生了激烈沖突，筆者認為這一矛盾短時間內是很難調和的，最有效的處理方式只能是規避矛盾，嵌入式養老院中取消“臨終關懷”服務項目，取消“太平間”的設立，整合資源設立專門的“臨終關懷服務機構”。1967年7月英國女醫生西塞莉·桑德斯博士在倫敦創建了世界上第一所現代“臨終關懷”醫院，之后臨終關懷醫院在西方國家被廣泛設立，至今美國已經超過2000家，我國第一家臨終關懷醫院是成立于1987年的北京松堂關懷醫院，但是三十年來專門的臨終關懷醫院依然比較少，遠遠落后于社會需要。2010年英國著名雜志《經濟學人》發布了一份“死亡質量指數”報告，中國在40個國家和地區中排名第37位，其中臨終照護可得性和臨終照護質量兩個指標的排名分別為第40位和第35位。我們需要設立更多的臨終關懷服務機構，使得“嵌入式”養老院專注于老人的托管服務，這是規避鄰避沖突的關鍵。

（二）完善養老院規劃建設的溝通機制

鑒于高污染高風險型鄰避設施引發的鄰避沖突頻發及產生的廣泛社會影響力，設施規劃建設之初的溝通機制正逐步完善，但是由于長期以來對“嵌入式”養老院之類的心理不悅型鄰避設施認知度不高，相關溝通機制并不完善。未來幾年內我國將進入“嵌入式”養老院建設高潮期，由此引發的一系列社會矛盾也將隨之顯現，有效的溝通機制可以將諸多矛盾消解于萌芽狀態。

首先在制度層面補充完善有關養老院規劃建設的溝通條款，從制度上保證溝通機制的有效實施；其次從實踐層面來講，政府需正視嵌入式養老院的鄰避標簽逐步顯性化，與民眾保持良好的溝通是設施落地的關鍵環節；最后從操作層面來講，溝通機制的完善關鍵是信息的公開透明，特別是發布時機要及時，否則抗爭后發布的信息可信度將大打折扣。

(作者王奎明系上海交通大學中國城市治理研究院助理研究員）