城鎮職工基本養老保險是我國養老事業的核心制度安排

根據國家統計局公布的數據，截至2018年底，我國人口總量為13.95億。其中，勞動人口（15—59歲）8.97億，占64.3%；老齡人口（60歲以上）2.49億，占17.9%。國際上通常把60歲以上人口占總人口比重超過10%，或65歲以上人口占總人口比重超過7%作為國家或地區進入老齡化社會的標準。如果按此標準，我國早在2000年就已步入老齡化社會。

老齡化社會的核心問題是養老問題，或者說養老保險資金的籌集和分配問題。由于歷史原因，我國基礎性的養老保險制度大致被分割成三塊：一是城鎮（企業）職工參加的基本養老保險制度；二是城鄉居民參加的基本養老保險制度；三是機關事業單位（公務員和參公人員）參加的基本養老保險制度。截至2018年底，我國城鎮職工基本養老保險參保人數41848萬，當年基金收入5.01萬億元，支出4.42萬億元，基金累計結余4.99萬億元；城鄉居民基本養老保險參保人數52392萬，當年基金收入3809億元，支出2920億元，基金累計結余7207億元。截至2016年底，我國機關事業單位城鎮職工養老保險參保人數3666萬，當年基金收入6365億元，支出5989億元，基金累計結存1610億元。由于城鎮職工參加的基本養老保險制度的可持續性是我國現階段養老制度的主要矛盾，因此，本文重點研究城鎮職工基本養老保險基金的可持續問題。

社會統籌加個人賬戶（即所謂“統賬結合”）是我國城鎮職工養老保險籌集資金的基本制度安排。參加城鎮職工基本養老保險制度，通常規定用人單位按照工資總額的14%—20%繳納基本養老保險費，計入基本養老保險統籌基金；個人按照工資總額的8%繳納基本養老保險費，計入個人賬戶。由于歷史原因，基本養老保險基金并未真正做到“分賬管理”，目前基本還是“并賬管理”，即城鎮職工基本養老保險的社會統籌賬戶資金和個人賬戶資金大多混合使用。

城鎮職工基本養老保險基金收支現狀

（一）城鎮職工基本養老保險基金收入來源

我國城鎮職工基本養老保險基金主要有三大收入來源：保險費征繳收入、中央和地方財政補貼、投資收益和其他收入。2017年，我國城鎮職工養老保險基金收入合計4.33萬億元。其中，保險費征繳收入3.34萬億元，占77.1%；財政補貼8004億元，占18.5%；投資收益和其他收入1903億元，占4.4%。

從三項收入占比變化看，保險費征繳收入占比逐年減少，由2005年的84.7%下降至2017年的77.1%；中央和地方財政補貼占比逐年上升，由2005年的12.8%上升至2017年的18.5%；投資收益和其他收入占比保持相對穩定，近幾年基本上是圍繞5.0%上下波動。

如上文所述，我國城鎮職工實行社會統籌加個人賬戶（“統賬結合”）的部分積累制的養老制度：統籌賬戶現收現付，實現互助共濟和代際供養；個人賬戶完全積累，實現存錢防老和自我供養；收支不足部分由財政兜底。但實際情況是，我國統籌賬戶和個人賬戶資金普遍混合使用，大量個人賬戶“空賬”運行。在這種情況下，如果承擔“兜底”責任的財政補貼資金在城鎮職工基本養老保險基金收入中的比重不斷攀升，勢必導致城鎮職工養老金的支付風險不斷加大。

（二）城鎮職工基本養老保險基金收支缺口

根據人力資源和社會保障部公布的數據，2018年，我國城鎮職工基本養老保險基金總收入5.01萬億元，總支出4.42萬億元，當年收支結余5982億元，累計滾存結余近5.0萬億元，較上年增長13.6%。如果僅從上面這組數據看，似乎我國城鎮職工基本養老保險基金不存在收支缺口。但若考慮財政補貼資金的“兜底”性質，將政府財政補貼剔除在外，即用城鎮職工基本養老保險基金年度征繳收入+年度投資收益及其他收入，去減城鎮職工基本養老保險基金的年度支出，會發現，我國城鎮職工養老保險基金自2015年起，已出現明顯的資金缺口，而且資金缺口還有逐漸擴大趨勢。如果再考慮個人賬戶普遍“空賬”運行的情況，我國城鎮職工基本養老保險基金的收支缺口更大。

（三）城鎮職工基本養老保險制度面臨“供養比”不斷下降的壓力

近幾年來，由于參保離退休人數增速一直明顯高于參保職工人數增速，導致參保職工人數與參保離退休人數之比（即“供養比”）呈明顯下降趨勢。2011年之前，我國城鎮職工基本養老保險的“供養比”大致穩定在3.0∶1和3.2∶1之間。但自2012年起，由于參保人數增速快速下降，導致城鎮職工基本養老保險“供養比”快速下滑，至2017年，已降至2.65∶1的極低水平，而且還有進一步下降的趨勢。

城鎮職工基本養老保險“供養比”不斷下降，一方面說明我國人口老齡化在加速，達到退休年齡的人群快速增長；另一方面，也說明我國城鎮職工基本養老保險制度的覆蓋面亟待擴大。只有讓更多的城鎮職工參加到基本養老保險制度中來，才能有效抑制“供養比”不斷下降的趨勢，我國城鎮職工養老保險制度的可持續才會有可靠的保障。

（四）城鎮職工基本養老保險基金收入增速多數年份低于支出增速

根據人力資源和社會保障部的統計數據，2005—2018年，我國城鎮職工基本養老保險基金收入增速的算術平均值為19.3%，而同期基金支出增速的算術平均值為21.4%，多數年份基金收入增速低于支出增速，結果導致近幾年基金累計結余能夠滿足即期支付的月數不斷減少。

2005年，我國城鎮職工基本養老保險基金累計結余能夠滿足即期支付的月數為12個月，之后逐年上升，至2012年上升至最高點，當年基金累計結余最多能滿足18.5個月的即期支付，隨后開始逐年下降，至2018年底，基金累計結余僅能滿足13.6個月的即期支付。這說明，我國城鎮職工基本養老保險結余資金抵御未來養老金支付風險的能力在逐年弱化。

影響我國城鎮職工基本養老保險制度可持續性的主要因素

（一）地區間城鎮職工基本養老保險基金收支狀況不均衡

我國現階段的基本養老保險實行省級統籌。雖然自1992年起國家就開始探索基本養老保險的省級統籌問題，但直到2009年底，才基本建立了養老保險省級統籌的制度框架。由于地區間經濟發展不平衡，人口數量和年齡結構存在差異，歷史養老負擔輕重不均，加上真正實現省級統籌的時間較短，結果導致我國各地區間城鎮職工基本養老保險基金收支狀況苦樂不均。

在一些經濟發達的省市，養老資金相對充裕，養老制度可持續性強。例如，在農民工數量眾多的廣東省，雖然其2016年參加城鎮職工基本養老保險的總人數高達4868萬，但由于其中的大多數為年齡較輕的在職農民工，“供養比”高，其結果是廣東當年養老保險金支出僅為1679億元，遠低于參保人數僅為1121萬，但歷史養老負擔較重的遼寧省，后者2016年的城鎮職工養老保險金支出高達1930億元。

我國城鎮職工基本養老保險可持續性較強的省（市）前三名分別是：北京、廣東和安徽；而可持續弱的省（市）前三名則分別是：黑龍江、吉林和遼寧。目前地區性不平衡已成為影響我國城鎮職工基本養老保險制度可持續性的首要問題。許多省（市）的城鎮職工基本養老保險基金賬戶已入不敷出，個別省份（如黑龍江）甚至出現了赤字。

（二）城鎮職工基本養老保險制度覆蓋面有待進一步拓寬

我國城鎮職工基本養老保險制度可持續性面臨挑戰，一個重要的原因是我國城鎮職工基本養老保險的“供養比”過低，而提高“供養比”最有效的途徑是擴大養老保險制度的覆蓋面，即提高城鎮職工養老保險的參保率。根據人社部的統計數據，2017年，我國城鎮就業人數為42462萬，但2017年參加城鎮職工基本養老保險的人數僅有29268萬，參保率為68.9%，盡管較2016年提高了1.8個百分點，但是離90%以上的參保率目標還有相當大的距離。

我國城鎮職工參保率不高，主要體現在以下三個方面：一是大企業職工參保率高，而中小企業參保率低；二是企業職工參保率高，而個體工商戶和靈活就業者參保率低；三是城鎮農民工參保率低。

（三）“參而不繳”問題嚴重

根據《中國社會保險年度報告》披露的數據，2009—2016年，隨著參保人數的擴大，企業職工基本養老保險的實繳費人數占參保人數的比例一直處于下降狀態，這嚴重影響我國城鎮職工基本養老保險基金征繳收入的增長，給城鎮職工基本養老保險制度的可持續發展帶來危害。2017年，企業職工養老保險繳費人數占參保人數比例首次出現回升。

（四）城鎮職工養老保險費率偏高

我國城鎮職工基本養老保險費率偏高，特別是由企業負擔的社會統籌部分，多數省份規定費率為工資收入的20%，基本屬于世界最高水平，企業為此負擔沉重。當前國內經濟面臨下行壓力，美中貿易摩擦導致企業出口競爭力下降，因此，為企業減稅降費已是大勢所趨，其中重要的一項，就是下調企業的養老保險費率。一方面，降低企業養老保險費率短期內可能會給養老保險基金的收支帶來一定壓力；但另一方面也應看到，降低養老保險繳費率也有利于提高企業和個人參保的積極性，提高養老保險的覆蓋率和征繳率；另外，降低保險費率，還有助于促進就業和刺激企業活力，從而擴大保險費的征繳基數。

（五）城鎮職工養老保險繳費基數偏高且不實

由于各地社保部門在統計本地城鎮單位職工平均工資水平時，并沒有把就業人數占比大且平均工資水平偏低的私營企業和個體工商戶的雇員工資統計在內，造成各地城鎮職工養老保險核定的繳費工資基數普遍偏高。根據國家統計局發布的數據，2017年，我國城鎮總就業人數為42462萬，其中，城鎮單位就業人數17354萬（略高于城鎮單位在崗職工人數），年平均工資74318元；城鎮私營和個體就業人數22675萬，年平均工資45761元。從人數上看，城鎮單位就業人數僅占城鎮總就業人數的40.9%，而城鎮私營和個體就業人數占城鎮總就業人數的53.4%；從工資水平看，后者僅是前者的61.6%。由于各地社保部門在核定征繳基數時，通常是按照本地區城鎮單位在崗職工上一年的平均工資水平（比城鎮單位就業人員平均工資還要略高一些）來核定繳費基數，其結果是：第一，大多數城鎮私營企業和個體工商戶的平均工資水平低于征繳下限，致使其參保和繳費意愿不強，客觀上將大量私營企業和個體工商戶排除在城鎮職工基本養老制度之外；第二，即使那些工資水平較低的私營企業和個體工商戶按60%的最低下限參保，對于盈利能力本身就不強的他們來說，也是一項沉重的負擔，這非常不利于發揮他們在吸納新增就業方面的主力軍作用。

我國城鎮職工基本養老保險繳費基數的另一大問題是“不實”。許多企業的實際平均工資高于本地區平均工資的60%（即征繳下限），但為了節省成本，這些企業仍按60%的征繳下限為其職工申報繳費，結果導致繳費收入大量流失。據測算，目前我國城鎮職工養老保險的實際繳費基數僅約為上年全國城鎮單位平均工資的65%左右。另據2018年《中國企業社保白皮書》的調查結果，我國企業社保繳費基數合規比率僅為27%，按最低繳費標準繳費的企業數占總企業數的31.7%。

（六）城鎮職工基本養老保險基金投資收益率偏低

我國基本養老保險基金的年平均投資收益率通常在5%左右，而全國社保基金理事會的年平均投資收益率則在8%以上。收益率偏低是影響我國城鎮職工養老保險制度可持續性的一個重要方面。2018年，我國城鎮職工基本養老保險基金結余額約為5萬億元人民幣，如果投資收益率提高1個百分點，保險基金年收入將增加500億元人民幣。

（作者系國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員，本文原題為：“中國養老金的可持續性研究”。本文首發《中國經濟時報》，澎湃新聞經授權刊發）