集種植養殖、休閑觀光、餐飲住宿等功能于一體的田園綜合體，作為三產融合、鄉村振興的重要方向，曾被寄予厚望。然而，時下在全國“大棚房”問題專項整治過程中，不少田園綜合體因為違規也在清理之列。一些田園綜合體投資者表示“委屈和不解”，在鼓勵和整治的矛盾中辨不清方向，頗感困惑。

是鉆空子，還是搞休閑農業?

去年8月份至11月底，全國排查各類農業設施1815.7萬個，發現占用耕地違法違規建設“大棚房”11.4萬個。這些“大棚”打著農旅結合的旗號鉆空子，鋌而走險突破耕地紅線，甚至在農地上“種房子”。半月談記者發現，以前曾被一些地方鼓勵發展的田園綜合體此次也被納入專項整治。

福建村民張小明承包了近50畝地，曾以種植甘蔗、養豬養魚為生。由于種養基地離縣城較近，在當地政府的鼓勵下，張小明于2013年轉型“慢生活”旅游，投入260萬元打造包括餐飲在內的休閑農莊，均為一層平房，最多時每天游客700至800人，年收入幾十萬元。

好景不長。今年2月，國土部門認定張小明的農莊用地不合法，將近3畝用于餐飲的房子拆除。“國土部門的工作人員說，誰當時支持的現在找誰去。”張小明說：當初一些地方領導多次到訪支持肯定，電視臺還來報道典型，現在農莊菠蘿蜜、柚子、蘆柑等20多種水果眼看就要爛在枝上，餐飲沒了，來采摘的人也幾乎都沒了。

半月談記者在浙江走訪看到，以田園綜合體為主的休閑農業，餐飲、采摘、游樂等功能幾乎是標配。一家田園綜合體負責人問道：既是農旅結合，游客停車吃飯是最基本的需求，其配套設施用什么地?農業觀光大棚里，土上墊幾塊磚走路不行?生產設施用房貼上瓷磚也不行，農業只能破破爛爛?

設施農用地、休閑農業處于模糊地帶

目前田園綜合體處于灰色生長地帶，關鍵在于政策對設施農用地、休閑農業并沒有一個“嚴謹”的“說法”。

福建某市自然資源局干部說，關于設施農用地僅有指導性文件，配套政策和細則不完善，產生許多模糊地帶，有的農民企業“蒙著眼入坑”，客觀上無意識違法，有的則是“故意鉆空子”。

有的農戶最初申報設施農用地，但過了一兩年，因為政策或市場變化，設施農業無法盈利，設施農用地和地面附屬設施該怎么處理：是恢復成耕地，還是做其他經營性活動，比如農家樂?如果一刀切拆除，顯然武斷、浪費。

還有一些部門反映，現在沒有明確規定什么是休閑農業，農戶只要在工商部門注冊登記，在農業部門登記種植養殖，就算是休閑農業。農業部門頒發什么獎勵證書、評定示范點之類，也并不需要看土地使用是否符合法律規定。

還有基層干部坦言“左右為難”：昨天的政策鼓勵農旅結合，基層就對一些模糊問題“睜一只眼閉一只眼”，今天政策風向突變、督查問責，基層落實只好層層加碼一刀切。也正是政策的模糊地帶太多，導致監管不力，田園綜合體在灰色地帶野蠻生長。

農業和旅游部門稱，該部門沒有審批休閑農業建設權限，也沒有把關土地使用的職責，只是負責指導生產、引導發展，不負責土地性質是否違法。

自然資源部門說“執法難”，只能通知罰款，如果要拆除，只能叫法院執行，但從申請到真正執行，耗時9個月，違法建筑都建完了。

厘清政策界限，規范健康發展

首要是厘清政策。休閑農業的定義標準是什么?因為市場因素正常退出的設施農用地和地面附屬設施該如何處理……在指導性文件之外，有關田園綜合體發展的政策細則需盡早完善。

福建省漳州市農業農村局總農藝師林東坡建議，針對三產融合或休閑農業出臺可操作的用地政策。要因地制宜細化標準，明確哪些材料不屬于硬化地、用透水磚鋪設的地面是否屬于臨時建筑、是否允許在林業設施上建設配套。

浙江米果果生態農業集團有限公司董事長陳照米認為，工業、商業都有專門用地，農業只有設施用地，已不適應農旅結合的趨勢。隨著鄉村振興推進，土地政策適度調整應加快進度。

專家建議參考管理設施農業地的辦法，出臺針對休閑農業用地政策，將基本農田外的園地、林地、劣質耕地分門別類，考慮在內。

（原題為《是存？是廢？田園綜合體灰色生長》）