步行在城市綜合交通體系里是受眾面最廣的交通方式。一個人無論開車，乘公交、地鐵，還是騎自行車，總是離不開步行。步行是一種交通方式，也是一種生活、休閑和健身方式。

2017年9月13日，中共中央國務院批復的《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》提出了“建設步行和自行車友好城市”的發展愿景和目標，并提出“構建連續安全的步行和自行車網絡體系，保障步行和自行車路權”。上述目標的核心是“友好”。

我認為，步行友好重點體現在兩個方面：

一是對步行交通方式友好。即為步行交通出行者提供友好的交通出行條件，包括安全、方便、連續的步行空間，使步行者在行走時不受阻擋，不受安全威脅。

二是對步行者友好。即為采用步行方式進行各類活動的人創造友好的環境條件，促進步行者的身心愉悅和情感交流。包括舒適、宜人的步行空間和駐足、小坐、游憩的交流交往設施。

北京的現狀與上述目標存在很大差距。北京有一個好傳統：每條城市道路在規劃和建設時，必須在道路空間內規劃和建設步行道。這使得北京擁有全球總里程第一的步行道網。但是，這個龐大的網絡，現狀卻存在不安全、不連續、不方便、不舒適、不宜人等問題。

近年來，北京市逐步重視步行交通，并在改善步行出行環境方面做了大量工作，取得了一定成效。但在快速機動化的沖擊下，在道路交通擁堵、機動車停車困難等長期問題的影響下，北京的步行出行環境改善進程非常緩慢，一些區域的步行環境甚至繼續惡化。

如何解決這些問題，加快實現步行友好城市目標？以下對此進行探討。

現實問題

（1）人行道有效寬度嚴重不足，安全性低。

北京很多人行道本來很寬，但由于被大量機動車、各種非機動車、各種附屬設施隨意占用，造成人行道剩余的有效寬度嚴重不足，很多人行道甚至完全喪失了通行功能。根據我們的統計分析，北京中心城五環范圍內52%的人行道有效寬度不足1米，國標達標率僅為57%。

（2）過街困難，方便性低。

造成過街困難的原因，主要有四個方面：一是機動車肆意停在人行橫道上，切斷了行人過街路徑；二是交通管理措施之間缺乏協調；三是大路口缺少安全島；四是過街設施不足。

（3）環境品質不高，舒適性低。

近年來，北京一直在倡導規劃建設更多林蔭街道，讓行人在樹蔭下舒適地行走、徜徉。絕大多數新建街道很好地踐行了這一理念，但已有的很多街道卻在砍樹，破壞了業已形成的林蔭街道環境。此外，很多街道的景觀提升工作更多凸顯了為機動車服務的理念，專為行人欣賞的人行道景觀提升還有待完善。

癥結解析

（1）機動車停放設施供需矛盾突出。

機動車占用人行道停放是目前最突出的問題，解決了這一難題，人行道的連續性、安全性和方便性將大大提高。

（2）非機動車停放問題長期未受關注。

北京市非機動車停放空間，以道路路側的人行道為主。單獨建設的非機動車停車場寥寥無幾。非機動車停放設施，以人行道上安裝自行車停車架或施劃停放區為主，并且這些設施主要布置在交通干路上，大量的支路兩側人行道上沒有停車架或停放區，造成很多非機動車隨意停放。

其實，共享單車出現之前，非機動車停放問題已經日益凸顯。共享單車的出現讓非機動車停放問題更加突出，尤其是地鐵車站周邊、景點周邊、人流集中的商圈周邊等區域，非機動車停放需求大，但停放空間非常局促，很多非機動車無處停放，只好停滿人行道、停在自行車道甚至機動車道上。這種亂停亂放行為嚴重影響了步行通行環境，并給街道空間和地鐵車站、景區、商圈周邊等區域的空間環境帶來一定負面影響。

（3）審批管理缺乏統籌和協調。

目前，與人行道相關的附屬設施和交通管理設施多達36類，涉及30個職能管理部門，各類設施均由各自的行業主管部門負責組織規劃設計和實施，各類設施的規劃設計方案自成系統，相互之間沒有統籌和協調，也沒有部門負責對這些方案進行綜合統籌和協調，導致人行道空間被各種設施隨意占用，人行道有效寬度大大縮窄，嚴重影響了行人的正常通行。

（4）用地權屬制度存在制約。

目前，一些寫字樓、商場等人流集中區域的外賣送餐車、普通電動自行車、共享單車等非機動車的停放需求很大，這些非機動車的服務對象往往是寫字樓、商場里的人員。但這些場所幾乎全部禁止非機動車臨時停放，即使開敞的建筑前空間也禁止停放。

由此，形成了一幅極不和諧的景象：一邊是空蕩蕩的建筑前廣場，緊鄰的便是雜亂無序地停在人行道、自行車道甚至機動車道上的各類非機動車。用地權屬的制約，使得這些非機動車無處容身，眼前就是空地也不能停放。

（5）路權及空間功能分配優先機動車。

北京有一些人行道在建設之初寬度就嚴重不足。原因是，在路權和空間功能的分配上，更多地向小汽車傾斜。

（6）缺乏全局觀念，顧此失彼。

2016年共享單車登陸北京以來，相關部門先后開展了大量針對性工作，包括制定單車停放區設置導則，并將施劃停放區作為一項重要工作，先后施劃了大量的停放區，甚至應劃盡劃。看似單車停放有著落了，但由此衍生出的最大問題，就是對人行道空間的嚴重擠壓，可以說顧此失彼。

（7）有法規不落實。

以安全島為例：2012年1月1日頒布實施的國家標準《城市道路交叉口規劃規范（GB50647-2011）》中明確規定：“人行過街橫道長度超過16m時（不包括非機動車道），應在人行橫道中央規劃設置行人過街安全島，行人過街安全島的寬度不應小于2.0m，困難情況不應小于1.5m。”該條款為強制性條款，必須嚴格執行。然而，7年過去了，按規范要求增設了安全島的路口寥寥無幾。原來的大路口依舊大，原來的小路口很多也在變大。

對策建議

（1）轉型理念：由小汽車優先向綠色交通優先轉變。

交通樞紐、地鐵車站的配套交通設施布局應由原來的小汽車優先向綠色交通優先轉變，并且按照行人＞自行車＞公交車＞小汽車的順序，進行空間及功能的布局。

街道空間內需要安排機動車停車功能時，應優先保障行人和自行車的通行空間，并優先利用機動車道空間設置停車位。

（2）加強規劃：滾動編制步行環境改善年度實施計劃。

步行環境的改善是一項逐步開展、逐步完善的精細活，編制年度實施計劃有利于有步驟、有計劃、有針對性地開展這項工作。建議確定牽頭部門，滾動編制步行環境改善年度實施計劃，并與自行車交通環境改善年度實施計劃同步整合編制。每年年底對上一年度實施情況進行評估，并據此滾動調整和編制下一年度實施計劃。各區編制完成的年度實施計劃應上報市級部門審核，審核通過后方可實施。

（3）優化制度：建立街道綜合規劃設計制度、改革用地權屬及使用制度。

1）建立街道綜合規劃設計制度。建立這一制度的目的是統籌和協調交通、市政、園林等多個專業和部門，統籌和協調街道的交通功能空間、各類附屬設施及公共服務設施空間，避免各種設施不合理占用人行道空間，有效保障行人路權。該制度作為城市精細化管理和改善民生、建設宜居城市的組成部分，應得到市政府的高度重視。同時，建議從市政府層面制訂相關政策和措施甚至立法，以監督和保障城市道路空間的科學規劃、設計、實施與管理。

建議由城市交通規劃部門牽頭負責開展街道綜合規劃設計工作，整體統籌和協調街道紅線內空間各項設施的空間布局。同時，城市市政基礎設施規劃設計部門、城市園林綠化及景觀規劃設計部門參與這項工作。街道綜合規劃設計的內容從以往單一的街道交通功能設計（平面、縱斷面、橫斷面等），拓展到街道上所有設施的規劃設計（包括各類設施的空間位置、體量、色彩等）。

上述制度在國內外均有可供借鑒的典型。例如，美國城市道路空間管理權利集中，由城市交通局全權負責城市道路的規劃、建設、維護和運行，也負責審查和批準單位或個人使用城市道路空間，并根據城市法規和標準，監督城市道路擴建和維修、街道家具（如書報亭等）的設置。這種制度對道路上各類要素之間的協調和統籌利用道路空間起到決定性作用。

北京也曾經開展這方面的嘗試，例如地安門外大街改善項目開展了類似的街道綜合規劃設計工作，取得了較好的效果。雖然該項工作不是由交通規劃部門牽頭，但各單位在政府搭建的統一平臺上，同步開展街道及各類相關設施的規劃設計工作，很好地避免了以往出現的各類設施位置不合理，占用人行道等問題。

2）改革用地權屬及使用制度：統籌公與私，實現街道公共空間與沿線權屬地塊空間的功能整合和交叉使用。

這樣可以推動在街道沿線各權屬地塊的部分空間內，因地制宜設置快遞車及送餐車臨時停放區、共享單車停放區。此外，地鐵車站配套的非機動車停車場應提高利用率，共享單車不應被拒之門外。

（4）保障資金：設立步行和自行車交通環境改善專項資金。

資金是影響步行和自行車交通環境改善項目實施進程和效果的重要因素之一，北京一直沒有步行和自行車交通環境改善專項資金，大大影響了步行和自行車交通系統改善進程和效果。建議每年根據年度實施計劃確定專項資金額度，并列入政府年度財政預算，要保障資金充足與專款專用。

這方面，北京也有過很好的嘗試。例如朝陽區團結湖交通管理示范區自行車和步行交通改善方案實施過程中，在測算改善資金后，由區交通委向區政府申請，建立團結湖交通管理示范區自行車和步行交通改善專項資金，并由區財政根據各責任單位的工程概算進行審核后統籌安排專項資金。專項資金有效保障了團結湖交通管理示范區的實施進度和實施效果。

（5）嚴格管理

管理問題屬于老生常談，這里也不想再多說。只想說北京的交通管理還有很大潛力，尤其在精細化水平方面還有很大提升空間。

（6）解決機動車停車問題

把這項措施放在最后說，并不表示它不重要。相反，這項工作卻是解決人行道被機動車侵占問題的最核心、最前提性的工作。鑒于其復雜性和困難程度，后續將專文另行探討。

結語

建設步行友好城市，北京面臨的困難和挑戰很多。步行環境提升是一項精細化工程，需要耐心，更需要魄力。期待有關部門從細處著眼，以人性化為根本，扎實有序地推進步行環境提升工作，不斷增強市民的獲得感、幸福感、安全感。

（作者系北京市城市規劃設計研究院交通規劃所副所長，教授級高工）