城中村，作為游離在城市管理體系之外的城市飛地，伴隨著城市發(fā)展而生，為城市早期的超高速發(fā)展提供了大量低成本的土地，并為大量進(jìn)城務(wù)工人員提供廉價居所。然而，作為中國快速城市化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)起飛背后的助推器，城中村卻長期背負(fù)著“藏污納垢”、“城市毒瘤”等污名。

如今，對于面臨土地存量短缺的深圳以及珠三角地區(qū)而言，城中村的大量未經(jīng)過正式開發(fā)的土地?zé)o疑成了最后的“寶藏”。因此，考慮到城市未來發(fā)展的彈性，深圳市規(guī)劃和自然資源局在2019年3月26日出臺《深圳市城中村(舊村)綜合整治總體規(guī)劃(2019-2025) 》（簡稱《規(guī)劃》），一改曾經(jīng)對城中村“大拆大建”的傳統(tǒng)處置方法，變?yōu)榱烁印皽睾汀钡摹熬C合整治”方法來改造城中村。

這一變“拆”為“治”的舉措扭轉(zhuǎn)了深圳曾經(jīng)試圖全面鏟除城中村的“決心”，也打破了一直以來將城中村視作“城市毒瘤”的話語統(tǒng)治，開始重視起了城中村的保留和文化的延續(xù)，肯定了城中村對于城市建設(shè)發(fā)展的價值。

對于綜合整治分區(qū)內(nèi)的城中村住房，深圳政府采取的是規(guī)模化統(tǒng)租改造，部分房源滿足條件的將納入政策性住房保障體系。雖然城中村土地和房屋產(chǎn)權(quán)的合法性一直是阻礙城中村改造的一個核心問題，但此次《規(guī)劃》提出“允許政府對城中村綜合整治分區(qū)內(nèi)產(chǎn)權(quán)手續(xù)不完善、但經(jīng)濟(jì)關(guān)系已理順的城中村居住用房進(jìn)行統(tǒng)租并實施綜合整治類更新，以及納入政策性住房保障體系進(jìn)行統(tǒng)籌管理”。

所以即便是產(chǎn)權(quán)不清晰的“非正規(guī)住房”，也可以通過規(guī)范化的統(tǒng)一改造和管理，重新整裝，和正規(guī)的房地產(chǎn)市場一樣，建立合法化，專業(yè)化的城中村租賃業(yè)務(wù)和正規(guī)的市場秩序。但是這一統(tǒng)租策略顯然一刀切地忽略了城中村另一個敏感話題——大量用于出售的小產(chǎn)權(quán)房。

小產(chǎn)權(quán)房是建在農(nóng)村集體用地上的出售給非本村人的非正規(guī)住房，根據(jù)法律，集體用地不得用于開發(fā)城市住房，且其房屋所有權(quán)也不允許轉(zhuǎn)讓，因此小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)“小”在于它的“非正規(guī)性”，購買者雖實際上占據(jù)了房屋但并不享用完整且合法的房屋產(chǎn)權(quán)。換句話說，小產(chǎn)權(quán)房游離于正規(guī)房地產(chǎn)市場體系之外。

即便如此，這一龐大的非正規(guī)住房市場依舊受購房者歡迎，且運作順暢形成了有著自己“路數(shù)”的非正式制度。深圳政府于2011年12月的調(diào)查結(jié)果顯示，深圳小產(chǎn)權(quán)房單元總數(shù)達(dá)到了379400套，占據(jù)了405平方公里，達(dá)到了深圳建成區(qū)總面積的49.27%。小產(chǎn)權(quán)房價格是正規(guī)商品房的40-60%不等。

購買小產(chǎn)權(quán)房，獲得不同程度的有限產(chǎn)權(quán)成為了許多外來人口和其他中低收入群體應(yīng)對城市高漲房價和為了實現(xiàn)負(fù)擔(dān)得起的“購房夢”的替代性對策。那這樣非正規(guī)的小產(chǎn)權(quán)房市場是如何在法律的灰色地帶“有秩序，有規(guī)模地”運作起來的呢？

筆者的團(tuán)隊曾對城中村小產(chǎn)權(quán)房的價格機(jī)制開展研究，以了解不同形式和不同程度的非正規(guī)性和不確定性是如何被資本化并作用于小產(chǎn)權(quán)房的定價，進(jìn)而如何影響購房者決策的。

影響非正規(guī)住房價格的三個不確定性

在非正規(guī)的住房市場中，因為游離于正規(guī)體制和法律的監(jiān)管之外，小產(chǎn)權(quán)房市場是按照非正規(guī)制度來運作的。為了讓非正規(guī)住房買賣看上去“正規(guī)”“可靠”，一些充當(dāng)“產(chǎn)權(quán)保障”的文件， 例如村集體提供的產(chǎn)權(quán)證明、律師見證、購房三方合同等，是從正規(guī)市場體制模仿或借鑒過來的，充當(dāng)“強(qiáng)心劑”讓潛在消費者可以放心購買，雖然嚴(yán)格意義上講，這些非正規(guī)制度并沒有法律效力。而在學(xué)術(shù)意義上，這些文件其實是經(jīng)過長期演變而來形成的“非正式的制度”。

本質(zhì)上，產(chǎn)權(quán)并不是絕對的二元分配。權(quán)利的賦予和享用是有限的，分層次的。權(quán)利的程度不僅僅，或者說有時候甚至不是取決于法律條例，最重要的是，取決于實施力量。因此，采用傳統(tǒng)的二分法——正規(guī)與非正規(guī)——來定義產(chǎn)權(quán)無法捕捉非正規(guī)住房產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性。

我們研究嘗試用更動態(tài)的“權(quán)利束”理論去理解小產(chǎn)權(quán)房的“非正規(guī)性”。權(quán)利束是構(gòu)成產(chǎn)權(quán)的一系列不同程度的權(quán)利的排列與組合，最終構(gòu)成產(chǎn)權(quán)這個總體，而不同的組合則會形成不同的權(quán)利束，形成不同的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度/效力。這種更廣義的定義允許了產(chǎn)權(quán)的模糊性，不管這種模糊性是源自法律的不完整性，還是來源于非正規(guī)權(quán)利實踐演變出的多元性。

非正規(guī)性隨著產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的變化而變化，并對住房價格產(chǎn)生影響。換言之，產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度越大，非正規(guī)性則越低，則住房價格越高，反之亦然。這一關(guān)系的背后體現(xiàn)的是交易成本的問題。交易成本包括了搜索和信息成本、談判和決策成本、監(jiān)管和實施成本。

產(chǎn)權(quán)的誕生，不管它是通過正規(guī)法律批準(zhǔn)的還是通過社會關(guān)系非正式地確立的，都是取決于它一系列權(quán)利所帶來的價值，以及建立和維持這些權(quán)利的成本。從這個角度來說，交易成本決定了產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)及其強(qiáng)度，且與不確定性呈正相關(guān)關(guān)系。因此，小產(chǎn)權(quán)房市場交易中涉及到的許多不確定性對于解釋非正規(guī)住房市場的價格機(jī)制來說至關(guān)重要。

研究中，我們總結(jié)出了小產(chǎn)權(quán)房市場上的三種主要類型的不確定性：第一種不確定性是來源于政府拆遷。因為不確定性的水平高低是取決于開發(fā)者和當(dāng)?shù)卣诓疬w問題上討價還價的博弈能力的。如果開發(fā)者商討成本越高，這就意味著其不確定性則越大，房屋所有權(quán)強(qiáng)度越小。所以“小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)者類型”——是軍隊，村集體還是私人開發(fā)商——這一變量可以用來描述小產(chǎn)權(quán)房生產(chǎn)階段的不確定性。

第二種是合同違約的不確定性。此時，不確定性程度取決于小產(chǎn)權(quán)房交易過程中運作的非正式制度能夠帶來多少保障和“正規(guī)性”，因為當(dāng)建立和維持契約保障的成本越高時，其不確定性則越大，那么轉(zhuǎn)讓房屋權(quán)的強(qiáng)度越小。所以“合同安排”這一變量可以用來描述小產(chǎn)權(quán)房交易階段的不確定性，比如是否有非正規(guī)綠本（由村委發(fā)給購房者保證其房屋產(chǎn)權(quán)的證書），是否有律師認(rèn)證，是否有村委會，購房者和開發(fā)者三方簽署的合作協(xié)議。

第三種不確定性來源于房屋使用權(quán)的維護(hù)，體現(xiàn)在了消費者在購房入住后所能夠享受到的社區(qū)服務(wù)和管理，通過“管理安排”變量來測量小產(chǎn)權(quán)房消費階段中的不確定性。因為社區(qū)管理制度會影響房屋使用（消費）權(quán)強(qiáng)度，比如說，社區(qū)是由私人物業(yè)管理公司管理還是由村委會統(tǒng)一管理的。

基于我們在安居客網(wǎng)站的持續(xù)六個月（2016年8月至2017年1月）的小產(chǎn)權(quán)房網(wǎng)絡(luò)放盤數(shù)據(jù)的捕獲，提取和分析，我們認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的定義是一個連續(xù)性的、相對性的概念，且市場機(jī)制也會在這個連續(xù)體中持續(xù)運作和演化。盡管小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)定義模糊，其地理位置，結(jié)構(gòu)和社區(qū)屬性同樣可以像正規(guī)住房那樣被定價，進(jìn)而影響非正規(guī)住房的市場價格。此外，在小產(chǎn)權(quán)房生產(chǎn)、交易和消費階段中，購房者觀察到的非正規(guī)制度會決定他們對權(quán)利的感知，作用于他們購買小產(chǎn)權(quán)房的信心和行為。

我們的實證結(jié)果顯示，在其他條件一樣的情況下，小產(chǎn)權(quán)房價格反映了這些非正規(guī)制度的重要性。比如，我們發(fā)現(xiàn)，在生產(chǎn)階段中，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)者的類型對價格有重要影響。與村集體和私人開發(fā)的房屋對比，在軍用土地上建造的小產(chǎn)權(quán)房的價格最高，且這類房子可以給消費者更大的購房信心。與此相反的，第三方私人開發(fā)商生產(chǎn)的小產(chǎn)權(quán)房是最便宜的。因為如果房子質(zhì)量或交易合同出現(xiàn)問題的話，他們可能不容易被追究到責(zé)任，所以購房者也對這類開發(fā)商的信心最少。

在交易階段中，雖然所有這些非正規(guī)住房的交易文件和流程安排得像正規(guī)市場交易一樣，但嚴(yán)格來說是不受法律承認(rèn)和保護(hù)的。即便如此，這些非正規(guī)交易制度可以用來增強(qiáng)購房者所獲得的實際產(chǎn)權(quán)的信心。然而，當(dāng)合同安排不同時，這些制度對房價產(chǎn)生的效果也不一樣。

比如說，對于村委會建造的產(chǎn)權(quán)房，三方簽署的合作協(xié)議和律師證詞對于房價和購房信心的影響就微不足道了。購房者認(rèn)為這些交易文件并不能對他們的產(chǎn)權(quán)保障帶來任何顯著的提升效果。然而，合作協(xié)議在購買私人開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房時卻對價格有顯著的正向影響，這是因為這樣的合同安排可以部分地降低小產(chǎn)權(quán)房生產(chǎn)環(huán)節(jié)中第三方開發(fā)者所帶來的產(chǎn)權(quán)不確定性。

另一個值得關(guān)注的發(fā)現(xiàn)是關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房在消費階段的物業(yè)管理制度。我們的研究證實了：由村委會內(nèi)部來管理物業(yè)的社區(qū)能夠加強(qiáng)非正規(guī)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)度，因此可以使房價提高；而外包給第三方專業(yè)物業(yè)公司來管理社區(qū)并不會為抬高小產(chǎn)權(quán)房價格增加優(yōu)勢。因為村委是土地的所有者，也是水電等基礎(chǔ)設(shè)施的提供者。

總之，不同的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，體現(xiàn)了不同程度的不確定性，并被定價在非正規(guī)住房市場中。因此，權(quán)利束構(gòu)成了小產(chǎn)權(quán)房市場定價的基礎(chǔ)，使購房者在小產(chǎn)權(quán)房的生產(chǎn)、交易和消費階段得到一定程度的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，同時基于本地知識和話語體系的非正規(guī)制度也確立了相對產(chǎn)權(quán)和減少了交易成本和風(fēng)險。

城市發(fā)展需要包容的政策

小產(chǎn)權(quán)房的大行其道體現(xiàn)了購房者在面對房價的可負(fù)擔(dān)性和產(chǎn)權(quán)的不確定性之間的一種權(quán)衡，成為了中低收入群體解決正規(guī)住房的購買困難的替代性策略。在一個城中村居住人口幾乎占全市三分之二，而小產(chǎn)權(quán)房面積幾乎達(dá)到全市住房一半的深圳，有關(guān)城中村的任何變化，都很容易牽一發(fā)則動全身。

新的《規(guī)劃》政策對于城中村的非正式住房基本趨向于規(guī)模化租賃經(jīng)營，雖然允許了產(chǎn)權(quán)的模糊，強(qiáng)調(diào)了城中村供應(yīng)低成本居住空間的價值，注重原租客利益的保障，但是卻忽略了小產(chǎn)權(quán)房市場的利益相關(guān)者——不僅是“業(yè)主”，還有潛在消費者，村集體和開發(fā)商。

與此同時，《規(guī)劃》所釋放出的“正規(guī)化”的信號必然會影響到各主體之間的社會權(quán)力關(guān)系，非正規(guī)住房的市場秩序和制度，以及城中村原本的生態(tài)系統(tǒng)。無疑，小產(chǎn)權(quán)房政策的復(fù)雜性遠(yuǎn)高于城中村的房屋租賃經(jīng)營，這也是相關(guān)政策遲遲無法出臺的重要原因。因此，決策者需要在充分了解非正規(guī)住房市場的運作模式和價格機(jī)制基礎(chǔ)上制定政策才能保證其穩(wěn)定和發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮其對正規(guī)住房的補(bǔ)充性作用。小產(chǎn)權(quán)房的完全合法化或正規(guī)化不應(yīng)該被視為唯一的解決方式，而小產(chǎn)權(quán)房的完全正規(guī)化和低廉市場價格這兩者也無法同時達(dá)到，否則這也會擾亂正規(guī)商品房市場的秩序。

需要認(rèn)識到的是，小產(chǎn)權(quán)房之所以可以作為一個替代性選擇去補(bǔ)充城市土地的短缺和房價的高漲，就是因為它的非正規(guī)性賦予了它一定的靈活性可以適當(dāng)?shù)卣{(diào)節(jié)、滿足中低收入群體的多樣化需求。所以，非正規(guī)房地產(chǎn)市場的（相對）“正規(guī)性”和可負(fù)擔(dān)性之間需要達(dá)到一個平衡，而這個平衡的“度”則需要決策者在綜合考慮政府收益和各利益相關(guān)者的需求和能力等各方面的基礎(chǔ)上去平衡。

總而言之，在城中村的治理中，包容性的城市發(fā)展和政策制定，不是強(qiáng)調(diào)面面俱到，兼顧到所有的可能性，覆蓋了所有群體的利益；而是不去排斥任何群體去獲得和行使他們的權(quán)利，尤其是那些建造了城市發(fā)展的金字塔的地基但卻在城市再發(fā)展的浪潮中最容易被邊緣化的農(nóng)民工和其他中低收入群體。 

[本文改編自學(xué)術(shù)論文“有標(biāo)價的產(chǎn)權(quán)？中國小產(chǎn)權(quán)房生產(chǎn)、交易和消費中不確定性的定價機(jī)制” (Property rights with price tags? Pricing uncertainties in the production, transaction and consumption of China’s small property right housing)，發(fā)表于期刊《土地使用政策》（Land Use Policy）。作者何深靜系香港大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃及設(shè)計系教授、凌嘉系香港大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃及設(shè)計系研究助理（負(fù)責(zé)中文文稿的翻譯和整理）、王冬系香港大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃及設(shè)計系博士后，Chris Webster系香港大學(xué)建筑學(xué)院院長、講座教授，鄒廣榮系香港大學(xué)建筑學(xué)院房地產(chǎn)及建設(shè)系系主任、講座教授。]