【編者按】

中國的改革開放，開啟了全球最大規模的城市化進程。截至2017年年末，中國城鎮人口已經占總人口的58.52%。如何讓城市在經濟發展、溫室氣體減排、應對氣候變化、提升空氣質量和居民生活質量之間形成良性互動，是城市面臨的關鍵挑戰。

然而，中國幅員遼闊，東中西部發展進程、資源稟賦各不相同，達到城市低碳發展目標、環境管理目標有著不同的路徑，也面臨各自獨特的問題。澎湃新聞聯合能源基金會選取北京、上海、海南、廣東深圳、江蘇徐州、云南昆明呈貢，從不同側面剖析，希望能呈現、探索中國的城市低碳轉型之路。本篇為該系列的第四篇。

在中國一騎絕塵、穩居世界第一的電動乘用車年銷量貢獻值榜單中，位于最南端的省級行政區海南的存在感并不強。不過，這一情景將很快成為歷史。

2019年3月，海南省政府正式對外發布《海南省清潔能源汽車發展規劃》（下稱《規劃》），標志著海南成為全國首個提出所有細分領域車輛清潔能源化目標和路線圖的地區。這份兩萬六千余字的規劃文本，因率先提出2030年“禁售燃油車”時間表一石激起千層浪，在以其前瞻性贏得褒揚的同時不乏爭議，引發無限聯想。

在中國官方表態中，除去工信部副部長辛國斌2017年9月在公開論壇上表示“已啟動中國版禁售燃油車時間表研究”之外，禁燃話題沉寂已久。2018年4月，海南省長沈曉明在博鰲亞洲論壇上首次透露，初步考慮在2030年前，全島全面覆蓋清潔能源汽車。《規劃》正式出爐后的影響力，遠超過這次口頭預告。

縱觀全球，至今找不到提出相同挑戰性目標的同等體量規模地區。哪些底牌在支撐海南成為全域交通清潔化的試驗田？海南版禁燃規劃如何化解動力電池退役、基礎設施發展不均、候鳥型人口等諸多方面的挑戰？這份著眼于十余年后世界領先水平的低碳交通施工圖，又是否在為中國交通深度脫碳探路？

時隔近3個月，隨著頂層設計的配套實施文件陸續公布或啟動編制，在此時梳理上述問題的答案，更有助于我們理解全球首份省域“禁售燃油車”時間表將通向何方。

為什么是海南？

PM2.5年均濃度17微克/立方米、擁有全國空氣質量最優城市的海南省并不滿足。省長沈曉明曾表示，海南探討的目標，是到2030年PM2.5年均值下降到個位數。這一目標可與美國夏威夷當前的空氣質量相媲美，從地理條件及發展模式來看，被喻作“天堂”的夏威夷也是海南的全球最佳對標對象。

2018年10月，《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》正式發布，標志著中國（海南）自貿試驗區建設進入實質階段。對標全球一流水平的國際旅游區、生態文明試驗區、生態立省，是中國第二大島區別于國內其他自貿區的最大特色之一。此外，海南明確提出，爭取2035年的空氣質量達到世界領先水平。

海南的上述高定位與愿景，是全域汽車清潔能源化藍圖的起始點。該省環境空氣PM2.5本地污染源中，機動車尾氣排放“貢獻”最大，全省平均“貢獻率”達到35%左右，有的城市甚至達到50%。因此，要追趕世界一流空氣質量，以最嚴地方標準管理汽車尾氣排放、推廣清潔能源汽車是最核心、最具標桿意義的舉措。

隨著能源危機加劇與生態環境保護趨嚴，“禁售燃油車”的提法與政策思路并不鮮見。近年來，汽車工業發達國家紛紛提出產業升級戰略，德國、法國、荷蘭、挪威、英國、印度等國家相繼以不同形式提出禁售燃油汽車時間表。

作為國內提出燃油車禁售計劃的先行者，海南的底氣何在？有哪些因素可以對《規劃》的執行提供支撐？

以推動實現海南全域汽車清潔能源化為總目標，《規劃》提出2020年、2025年、2030年三個階段性目標。其中，公共服務領域先行，力爭2020年實現清潔能源化；社會運營領域力爭2025年實現清潔能源化；私人領域車輛以增量嚴控、存量引導更替為主線，2030年起新增和更換全面實現新能源電動化。

也就是說，海南循序漸進的規劃同時涉及存量與增量，這與國外許多掐住入口、僅嚴控新增燃油車輛的思路不同，使之幾乎找不到參照和借鑒樣本，革新力度超過同樣提出以2030年為“禁燃”時間節點的他國交通發展規劃。

“從政策力度和強制性的角度來看，海南方案是目前最具約束力的協議。放眼全球，也屬于很有意義和影響力的探索。”國際非營利研究機構能源基金會中國交通項目主任龔慧明對澎湃新聞（www.usamodel.cn）分析稱，海南雄心勃勃的交通清潔化規劃有其得天獨厚的優勢作為基石。盡管新能源車在技術上仍有尚待完善的空間，但在當前技術水平下，新能源車可以滿足海南島內的運輸需求。

一方面，作為相對獨立地理單元的海南具備天然地理優勢，地域幅員大小決定了行駛半徑控制在兩三百公里以內，這與目前主流的電池能量密度和新能源車續駛里程高度契合。另一方面，海南獨特的熱帶氣候環境避免了電池在低溫環境下的性能衰減。

此外，海南擁有國內其他省份無可比擬的超高清潔能源比例。海南太陽能光伏、風能、潮汐能、天然氣及核電等清潔能源資源儲量豐富，預計到2030年，全島清潔能源裝機比例將達到80%。在為清潔能源汽車提供充足的能源保障的同時，海南的電力結構能夠真正實現從能源發電端到車輛使用排放端全生命周期的清潔化，最大限度地杜絕“靠燃煤電力供電的電動車是不是偽環保”的爭議。

海南2030規劃出爐記：零排放交通才是核心

換個角度看，《規劃》力度空前及“牽一發而動全身”的性質決定了，這一交通規劃實則是一項系統性工程，在政策設計之初需要統籌平衡城市、產業、能源、基礎設施等各方面的中長期規劃。據澎湃新聞了解，《規劃》從新能源汽車推廣應用、交通低碳化、綠色能源轉型等全系統建立了數學測算，尤其是車輛增長、更新替換推演模型。

在高規格顧問委員會的指導下，《規劃》研究編制歷時一年，修改版本超過百余次，經過了數十次的論證研討，曾先后四次面向全社會公開，并書面征求全國、全行業、海南省各相關部門及各市縣意見。

“首先需要明確的是，‘禁燃’并不是海南提出2030年規劃的核心訴求，只是作為邁向2030年全域汽車清潔能源化所做出的其中一個方面努力而已，僅僅是其中一項措施。”參與《規劃》的起草人之一、中國汽車技術研究中心情報所區域經濟研究部部長王白俠對澎湃新聞表示，從發展規劃來看，海南2030年目標的超前之處，不應該關注在哪個具體時間點，甚至是“禁燃”。真正超前的是能夠比較完整地以車輛的使用為中樞，綜合考慮了能源、基礎設施、政策工具、配套環境等多個方面，以系統性的工程層面來推進零排放交通。“總結來說，就是以汽車的電動化產品技術革命，牽引帶動清潔能源、低碳交通的上下游變革和轉型升級。”

王白俠分析道，作為一個省域地區，人口千萬、車輛超百萬輛，需要統籌考慮的因素很多。最核心的有幾個方面，包括：新能源汽車本身的產品技術是否能夠滿足應用場景需求？充電基礎設施的建設是否能夠匹配？電力供應是否會產生供需矛盾？對現有傳統燃油汽車的社會經濟效應如何平衡和過渡？社會民眾的輿論環境如何引導？車輛新增量的管控和存量的引導更新替換如何推進？“在海南2030年規劃制定時間表的背后，是一整套、完整、系統的可行性評估、政策工具包設計和推進實施的近中遠期路線圖，比如2020年、2025年、2030年分別達到的目標設置。”王白俠說。

據其介紹，在研究制定海南2030年規劃時，開展了很長一段時間針對國際上，例如北美、北歐、韓國濟州島等相類似區域的案例，以及國內在新能源汽車推廣應用上居于前列的北京、上海、深圳等城市實踐的調研和參考，內容覆蓋不同行業領域的分步走、存量和增量區別引導、充電基礎設施的建設、政府體制機制的健全等方方面面。

王白俠認為，海南規劃有兩個鮮明特色。一是為全球推進零排放交通和新能源汽車推廣應用提供了一條可行的路徑。在全球任何一個國家，從整個國家層面同步走、一刀切地推進全面新能源電動化是有困難、有風險且不合理科學的，以細分行業領域和省域為單位為突破口更為可行，目前和海南同等體量規模的地區，應該說還沒有提出同樣具有挑戰性的目標。二是該規劃建立了一套比較切合實際的路線圖和實施方案，為其他潛在的、有決心推進地區性零排放交通的政府提供了一套進行自我評估和共性研究的方法論和工具包。

若細究《規劃》數十次論證研討的背后，每一處重大修改或是存在分歧之處，都不是拘泥于某一個提法、某一項措施或者是某個數字，而是在探討為了達到某一個目標，應該如何更好地設計實施方案、推進計劃和配套的措施路線：車輛先行還是充電等基礎設施先行？規模化新能源汽車運用后和電網如何協同匹配？如何處理整個交通體系的真實需求與分領域推廣新能源汽車之間的關系？時間表明確的推廣計劃與消費者對新能源車的認知之間是否存在不協調之處？甚至包括，政府部門內部應如何分工、以及公眾最關心的“禁售”燃油車的時間節點該如何設置？

退役電池怎么辦？電網能否承受大規模電動車接入？

《規劃》出臺后，新能源車大規模發展下的退役電池污染隱患是外界最頻繁提及的擔憂之一。

外界的疑慮還涉及電網改造。根據《規劃》，自發布起，私人使用小客車新增和更換指標中，新能源汽車占比每年新增10%左右，2020年達到約40%，力爭2025年達到80%以上。中國電科院新能源所副所長劉純曾在一次電動車研討會上提出，只需50萬輛電動車同時直流充電，就可以造成北京電網崩潰。海南當前的電網基礎設施建設各區域發展不平衡、甚至仍存在一些分區域分時段停電的情況。如何抵御和消解大規模新能源汽車接入電網造成的沖擊和挑戰？

澎湃新聞了解到，在《規劃》研究編制過程中，對上述問題都曾有過深入分析，并對后續工作進行了部署安排。

電池環節，《規劃》明確提出海南會超前布局車用動力電池回收利用產業鏈，包括正在抓緊研究動力電池回收利用實施方案。據《海南日報》報道，動力電池梯次利用和回收已作為《海南省清潔能源汽車發展規劃》研究編制重中之重的專項任務，列入發展清潔能源汽車的前提條件。

在落實生產者責任延伸制度方面，海南正在推動整車企業、動力電池企業、第三方綜合利用企業協同合作，加快建立省內動力電池梯級回收利用產業體系。目前，包括探討建設全省溯源管理平臺，以及中國鐵塔在內的實際參與正在推進中。

在電網改造方面，據參與《規劃》制定者介紹，《規劃》在研究出臺過程中，聯合海南電網公司進行了全面、深入的未來需求測算和供應能力的可行性評估。到2020年，海南全省新能源汽車充電需求約為130萬千瓦，通過變革能源系統運行調度模式，進一步提高電力系統調峰和消納可再生能源能力，對于全省電網負荷而言能夠滿足。但是到2020年以后，必須加強電源點建設和電網改造。它依托的正是海南目前正在開展的全省電網主網結構建設和城鄉電網智能化升級改造工程，包括積極發展規模化分布式儲能，完善新能源運行機制，加強和創新電力需求側管理等，瞄準的是更長遠的切實推動大規模可再生能源接入的技術革命和市場化購電消費改革。

根據海南電網公司向澎湃新聞提供的回應，為落實《規劃》要求，海南電網公司近日啟動編制充電基礎設施配套電網專項規劃，搭建充電基礎設施服務平臺，確保各車聯網平臺充電基礎設施無障礙接入。

按照規劃，充電基礎設施的建設完善速度很快。海南省在2019年按計劃將建設各類充電基礎設施和建設充電接口40000個以上，這一數字相當于該省過去10年充電接口總量的10倍。

海南電網公司方面稱，大規模充電基礎設施投入運營，為配電網建設和管理帶來新的機遇和挑戰。

關于上述情景下的電網隱患，第三方智庫機構能源與交通創新中心近日發布的《中國傳統燃油汽車退出時間表研究》中也有提及。該研究稱，在無序充電情形下，電動汽車將導致2020與2030年峰值負荷分別增加約62%與58%，負荷高峰時段的充電行為將會加重配電網負擔。

但從電網角度來說，海南電網對澎湃新聞表示，可以通過電網智能化升級、搭建大數據平臺以加強車聯網平臺和各方數據共通等途徑來緩解電動汽車充電對電網負荷的沖擊。

海南電網相關人士稱，未來清潔能源汽車，特別是電動汽車將是一個可移動的用戶側儲能裝置，海南電網將通過深入分析電動汽車用戶充電行為，結合電網調峰和新能源消納需求，制定有序充電運行控制策略，利用市場化機制實現用戶有序充電。

國家發改委能源研究所研究員劉堅在接受澎湃新聞采訪時分析稱，從海南規劃來看，優先清潔能源化的、增長較快的主要是公交、物流等領域的運營車輛，這些車輛無論是充電場址或充電特點都有別于私家車，規律的充電行為好處是便于集中建設充電基礎設施和為變壓器增容，但難點在于這類運營車輛對快充和電量的要求較高，將會是海南近期馬上需要解決的問題。對于私家車而言，引導有序充電行為、使電動車與電網更友好融合最簡單或最現實的方式是分時峰谷電價。

針對電動汽車快速發展對配電側管理帶來的挑戰，《規劃》鼓勵在重點區域展開探索：結合全省電網主網結構建設和城鄉電網智能化升級改造工程，支持海口、三亞、洋浦等重要負荷中心和具備條件的市縣、工業園區、特色小鎮，創新開展清潔能源汽車與智能電網、微電網、分布式儲能、多能互補的智慧能源示范項目。

對于通過動力電池提升電動汽車與電網的良性互動潛力，劉堅認為，隨著動力電池性能不斷提升、壽命延長，電動汽車作為一種移動式能源存續單位、與電網雙向互動（電動汽車既可從電網獲取電能，又可在必要時向電網放電）的經濟潛力和可行性在顯現，退役電池梯級利用的空間也在變大。

以中國鐵塔股份有限公司為例，中國鐵塔在動力電池梯級利用上有天然優勢，其通信基站是梯級電池的理想應用場景。中國鐵塔副總經理高步文曾表示，中國鐵塔全國基站電池總量為超過40GWh，到2020年累計退役動力電池13.79GWh，中國鐵塔完全可以消化這部分退役電池。如果再加上儲能，中國鐵塔的需求可以消化1000萬輛新能源汽車（產生的退役動力電池）。

候鳥型人口特征是利是弊？

相對于其他省份，海南省的候鳥型人口特征顯著，2018年進島各類車輛達到190萬輛次，且每年仍以較快速度增長，主要集中在自駕游、物流運輸等領域。

這對于全島交通清潔化的挑戰不容忽視。據參與對《規劃》提建議的專業機構人士介紹，這一現象也是海南省核心反映的問題之一。

對此，王白俠提供了另一種思考維度。他認為，海南進出島車輛和候鳥人群的幾個明顯本地特征，如果加以合理引導，恰恰能成為海南零排放交通的一大機遇。

比如，候鳥人群在島內生活一年約為3-4個月，他們需要的只是滿足交通基本出行需求，而不是在島內長期、固定擁有，作為重資產的汽車產品，所以結合未來共享汽車的發展，尤其是以新能源汽車作為共享汽車最好的載體，會成為海南的很大優勢。

“如果說挑戰，確實在燃油車進島管控方面，會給海南這個依靠大量跨海、公路運輸的省份帶來沖擊。尤其是從事公路運輸的中重型車輛新能源車型仍然不能滿足用戶需求。這也是把天然氣等替代燃料清潔能源汽車納入過渡方案的核心原因，但考慮到天然氣汽車在氮氧化物等排放問題，油品質量、技術路線、排放標準和實際監管都要跟上。”他表示，展望更長遠的未來，《規劃》也提出了動態調整的創新思路，會根據新能源汽車產品技術、交通運輸結構、基礎設施配套以及汽車共享化等商業模式的發展，進行及時的行動優化。

根據《規劃》設計的進度表，2025年前后，海南將適時啟動燃油汽車進島管控時間表研究工作。2030年前后，分領域、分階段對進島燃油汽車實施管控。在重大節假日等旅游高峰期，海南將探索實行進出島車輛新能源汽車優先制，鼓勵來島自駕旅游的綠色出行。

能源基金會中國交通項目主任龔慧明建議，針對進入海南的外島車輛，可以考慮在全島交通清潔能源化推動到一定程度后，在車輛使用環節增加一些特殊的排放要求，比如在城區或旅游景點試點設置超低排放區或零排放區，逐步擴散到全島。在國際上，這種以性能為指標的控排政策較為常見。

超低排放區甚至零排放區，都屬于極具創新性的交通控排舉措，其中頗具最具代表性的是英國倫敦施行的政策。2019年4月8日，“史上最嚴”的車輛尾氣超低排放區（Ultra-Low Emission Zone，ULEZ）政策在倫敦正式生效。

資料顯示，倫敦是世界上交通最擁堵的城市之一，超低排放區旨在減少倫敦機動車尾氣排放導致的空氣污染，推動交通系統的清潔化轉型。低排放區政策通過在城市特定區域內設定機動車污染物排放限值，利用經濟手段推動車輛減排技術升級或車型更新。進入超低排放區的車輛需要滿足更加嚴格的排放標準。未達到排放標準的車輛駛入超低排放區，需要繳納不菲的罰金。

國際清潔交通委員會中國項目負責人、高級研究員何卉也提出類似觀點。可以考慮通過以排放指標或環境指標為標桿設置上島標準，只要符合標準，無論是電動車抑或非常清潔的燃油車，都可以進入海南島內的零排放區或低排放區。再配合島上的新能源車租賃共享，旅游島、候鳥人群與進島管控之間并非無法調和。

告別燃油車，中國需要怎樣的時間表？

多國禁售燃油車的聲音此起彼伏背景下，海南已打響國內禁售燃油車的第一槍。在更大范圍空間內，告別燃油車的進程中，中國是否需要時間表、需要怎樣的時間表？

接受澎湃新聞采訪的業內人士均認為，國內地域遼闊、不同地區間情況錯綜復雜，全國一盤棋的同步走禁售燃油車并不現實。在很長一段時間內，節能與新能源汽車的各種技術路線并存是合理的。不同城市之間，在交通低碳清潔化發展和轉型的過程中會呈現不同路徑。

王白俠認為，應正確理解“禁燃”的真實訴求，不能為了“禁燃”而“禁燃”， “中國需不需要時間表，需要一個什么樣的時間表，我想應該更多的交給各地政府去評估、研究，結合自己地區的實際情況作出選擇，而不應該是全國層面的統一行動。”

何卉強調稱，在討論社會成本極大的“何時該禁燃”話題時，不要忘了，最根本的決定因素還是新能源車的市場競爭力。“因為扶持而去禁燃，這樣的時間表沒有意義。只有新能源車在市場中具備足夠的市場競爭力，時機才真正成熟。”

“這其中有一把雙刃劍，在探討轉型時，必須讓社會成本最小化。”龔慧明認為，在各地實踐中，禁燃若提得太快，可能對各相關領域產生意想不到的影響。若走得太慢，則可能拖慢轉型后腿，“壓力和動力并存之下，很考驗決策者的智慧。”

龔慧明同時提出，就海南規劃而言，仍有一些目前無法完全回答的問題。比如，純電動車和氫燃料汽車在未來各自扮演什么角色？新能源車的技術和成本變化是否符合預期？都有待時間去驗證。《規劃》的執行需要持續地評估效果，以調整具體問題的應對舉措，而能源基金會也將會支持重點研究單位與海南省一道研究解決這些問題。

“海南的探索為全國甚至全球帶來的可借鑒、可復制的地方，目前來看因為規劃剛印發實施，暫時還不能說有了成功的經驗案例，因為后面落地的事情還有很多困難亟待解決。真正能夠帶來的，個人認為是一些啟發的示范引領效應。”王白俠對澎湃新聞談道。“海南告訴我們，在某些省域或地區，先行提出零排放交通甚至是‘禁售燃油車’等重要宏偉藍圖和政策措施，是可行的。但在提出之前要做好全面的可行性評估和地區的實際摸底。”

從海南規劃的編制經驗來看，他認為，應進行能源供需、基礎設施、政府投入、政策引導、社會接受等方方面面的系統性研究。如果其他地區有意制定和海南相類似規劃或工作，要清楚自己本地區適不適合、優勢短板在哪、需要做哪些方面的工作、這些工作輕重緩急的路線圖、上下游、橫縱向的關聯領域和連鎖反應是否進行了全局性的研究部署等。“海南經過長時間的深入研究、精心準備，邁出了這一步，這本身就是一大成就，值得肯定。雖各地情況不同，但面臨的共性問題和通用性的推進策略應該是共通的、可借鑒參考的。”

作為“禁燃”第一個試驗田，海南規劃的編制和未來的實踐，對國家相應政策的制定也有實踐意義。“從地方試點起步是中國過去發展的成功經驗之一，當下正值國家2035年新能源汽車發展規劃編制的窗口期，從海南的探索起步，國家可以統籌考慮地方交通零排放試點意愿、條件、經驗，系統性地從頂層設計好國家層面的規劃，這樣將不單有利于指導地方試點工作，也將為未來20年中國交通全面零排放成功轉型打下基礎。交通零排放不僅貢獻于空氣質量的提升和應對氣候變化目標的達成，還將有助于支持中國汽車產業從大國到強國的轉變，并引領帶動全球汽車行業的低碳和清潔化轉型。”龔慧明說道。