【編者按】

本文第一作者克里斯托弗?伯格（Christoph Burger）是位于德國(guó)柏林的歐洲管理技術(shù)學(xué)院（ESMT）高級(jí)講師，其研究領(lǐng)域涉及能源、創(chuàng)新、區(qū)塊鏈。第二作者為歐洲管理技術(shù)學(xué)院項(xiàng)目主任。

本文主要基于德國(guó)電力行業(yè)的實(shí)踐，回顧了上世紀(jì)八九十年代以來(lái)，公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以自由化/私有化、解除監(jiān)管和實(shí)施再公有化為主要內(nèi)容的改革舉措的后果，并就能源領(lǐng)域?qū)嵤┰俟谢母锏哪繕?biāo)和動(dòng)機(jī)給出了經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。

本文原題“Economic Perspectives on Recommunalization in the Energy Sector”，2019年3月發(fā)布于巴塞羅那國(guó)際事務(wù)中心的在線出版物《Notes Internacionals》第215期。

巴塞羅那國(guó)際事務(wù)中心（Barcelona Centre for International Affairs，西班牙語(yǔ)首字母所寫(xiě)為CIDOB）是一家西班牙智庫(kù)，1973年成立，總部設(shè)于加泰羅尼亞自治區(qū)首府和最大城市巴塞羅那，致力于國(guó)際事務(wù)的研究和分析。據(jù)美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)“智庫(kù)與公民社會(huì)項(xiàng)目”（TTCSP）2019年1月發(fā)布的《全球智庫(kù)報(bào)告2018》（2018 Global Go To Think Tank Index Report），巴塞羅那國(guó)際事務(wù)中心在“全球頂級(jí)智庫(kù)（美國(guó)和非美國(guó)）”分類排名中列第37位。

以下是對(duì)原文主要內(nèi)容的摘譯，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。文中觀點(diǎn)只代表作者個(gè)人，請(qǐng)讀者明察。

能源領(lǐng)域的再公有化是更廣泛的消費(fèi)者賦權(quán)運(yùn)動(dòng)的一部分。在德國(guó)，54%的居民租房住。租客可參加“租戶電力”計(jì)劃，這項(xiàng)計(jì)劃目前向大約一萬(wàn)個(gè)居住單位供應(yīng)太陽(yáng)能電力。圖為德國(guó)首都柏林，實(shí)施該計(jì)劃的一處居住單位樓頂?shù)奶?yáng)能電池板。NATURSTROM AG 圖

上世紀(jì)八九十年代，公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的公有化和解除監(jiān)管成為公共政策的主導(dǎo)范式。當(dāng)時(shí)，這被認(rèn)為是能夠提高效率、實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者選擇和促成提升業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力的文化改變的恰當(dāng)措施。在工業(yè)化國(guó)家中，政府受芝加哥經(jīng)濟(jì)學(xué)派影響，對(duì)公有制和壟斷提出質(zhì)疑。在發(fā)展中國(guó)家，國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行通常將緊縮政策、公營(yíng)企業(yè)的私有化以及金融自由化作為這些國(guó)家獲得貸款的附加條件。

這些政策處方通常被稱為“華盛頓共識(shí)”（Washington Consensus），因?yàn)閲?guó)際貨幣基金組織、世界銀行、美國(guó)政府以及彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所（PIIE）之類智庫(kù)都位于華盛頓。該共識(shí)包括兩個(gè)與本文的分析相關(guān)的要素。首先，私有化是指所有權(quán)從國(guó)家（或任何公共實(shí)體，例如城市、地區(qū)政府等）手上轉(zhuǎn)移到私營(yíng)企業(yè)或私人財(cái)團(tuán)或公司手上。其次，自由化或“解除監(jiān)管”是指將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到原先由政府完全控制的行業(yè)。“解除監(jiān)管”這一專業(yè)術(shù)語(yǔ)可能造成誤解，因?yàn)樽杂苫氖袌?chǎng)往往還是會(huì)受到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)管干預(yù)。

實(shí)際上，私有化的發(fā)生不一定伴隨著自由化，例如，當(dāng)國(guó)有企業(yè)被外國(guó)投資者收購(gòu)后還繼續(xù)獲益于（受監(jiān)管的）壟斷地位。類似地是，在公有制企業(yè)中也能創(chuàng)建一個(gè)自由化的市場(chǎng)，例如，印度電力批發(fā)市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)以提高效率，降低成本。然而，在大多數(shù)情況下，私有化和自由化是一對(duì)孿生兄弟。

隨著歐盟等地區(qū)將新自由主義宏觀經(jīng)濟(jì)政策作為單一跨國(guó)市場(chǎng)以及國(guó)家立法的基礎(chǔ)，并成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)掌管市場(chǎng)設(shè)計(jì)和競(jìng)爭(zhēng)政策，這一類宏觀經(jīng)濟(jì)政策似乎在1990年代席卷全球。

華盛頓共識(shí)的影響和遺產(chǎn)

回顧過(guò)去，在基礎(chǔ)設(shè)施政策方面，向市場(chǎng)原則和私有化的邁進(jìn)并未使得相關(guān)監(jiān)管體系架構(gòu)完全趨同于自由化，反而可以觀察到不同的模式。

觀察1：基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)在公有制與私有制、自由化與監(jiān)管之間搖擺。

在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，資產(chǎn)的私有化方式存在差異。一方面，例如在通訊和航空這樣的領(lǐng)域，私有化和隨之引入的自由市場(chǎng)原則終結(jié)了國(guó)家壟斷，也將旗艦航空公司推入國(guó)內(nèi)外的競(jìng)爭(zhēng)之中，這在消費(fèi)者選擇和價(jià)格方面產(chǎn)生了一些積極的效果。廉價(jià)航空公司、私人移動(dòng)電話運(yùn)營(yíng)商以及網(wǎng)絡(luò)通話（VoIP）領(lǐng)域的新公司引發(fā)了航空和電信產(chǎn)業(yè)的重新洗牌，并促使德國(guó)電信（Deutsche Telekom）、西班牙電信（Telefónica）或英國(guó)電信（British Telecom）等老牌國(guó)有企業(yè)更具創(chuàng)新力，更加以顧客為本并且追求精益求精。

另一方面，供水在大多數(shù)市場(chǎng)和管轄區(qū)依然屬于公有制，或者私有化的結(jié)果是負(fù)面的，結(jié)果很多地方的市政當(dāng)局回復(fù)了對(duì)供水的全面控制。

其他類型的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，如郵政、鐵路交通、廢物管理或者城市公共交通，在所有制結(jié)構(gòu)和政策框架方面展現(xiàn)出了多種多樣的監(jiān)管設(shè)計(jì)。在許多管轄區(qū)，這些基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的某些部分都已經(jīng)自由化或者私有化，例如郵政服務(wù)中的包裹和特快專遞，這些服務(wù)與傳統(tǒng)的信件服務(wù)共存，信件服務(wù)往往由肩負(fù)全面服務(wù)責(zé)任的國(guó)有老牌郵政公司提供。在許多行業(yè)，價(jià)值鏈被分為競(jìng)爭(zhēng)性和監(jiān)管性兩部分，尤其是在涉及自然壟斷的行業(yè)。比如，英國(guó)的鐵路網(wǎng)于1996年作為“英國(guó)鐵道公司”（Railtrack）被賣給了私人投資者；2001年進(jìn)行了國(guó)有化改造，更名為“英國(guó)鐵道網(wǎng)公司”（Network Rail）。該公司未來(lái)可能實(shí)行混合所有制，由一些私營(yíng)特許企業(yè)與該公司合作建立的正式合營(yíng)企業(yè)組成，這樣運(yùn)營(yíng)者最終可為鐵路公司承擔(dān)更多的責(zé)任。

在供電行業(yè)，我們也能觀察到類似的多樣化的所有制模式以及監(jiān)管體系。在大部分國(guó)家，對(duì)電信或者航空業(yè)的監(jiān)管都呈趨向一致的態(tài)勢(shì)，相比之下，全球范圍內(nèi)還沒(méi)有出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)。這是觀察2所要探討的問(wèn)題。

觀察2：電力行業(yè)監(jiān)管模式持續(xù)多樣化。

電力行業(yè)的監(jiān)管徘徊在能源政策的三角框架之間，即：可持續(xù)性、效率/可負(fù)擔(dān)性，以及供應(yīng)安全。

私有化和自由化或許可以增進(jìn)可負(fù)擔(dān)性和效率，但是在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境中，更昂貴的無(wú)碳排放發(fā)電技術(shù)的發(fā)展可能跟不上節(jié)能減排的宏偉目標(biāo)。根據(jù)國(guó)際能源署2016年的數(shù)據(jù)，全球67%的電力生產(chǎn)仍然依靠化石燃料，在這樣一個(gè)系統(tǒng)中，氣候變化和全球變暖的后果要求強(qiáng)化監(jiān)管政策趨向于無(wú)碳排放的發(fā)電技術(shù)。如果該系統(tǒng)迅速向分布式供電邁進(jìn)，用風(fēng)能和太陽(yáng)能等間歇性可再生能源發(fā)電，電網(wǎng)的穩(wěn)定性可能會(huì)受損。作為關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，穩(wěn)定的供電是工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)體和全社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提。

此外，德國(guó)聯(lián)邦政府估算，到21世紀(jì)中葉，能源過(guò)渡的成本將會(huì)累積到5550億歐元，約為年度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的一半，所有這些都得由德國(guó)民眾和電力消費(fèi)者買單。

電力行業(yè)的監(jiān)管不得不在這一系列復(fù)雜要求中摸索，并在能源政策三角框架的維度之間尋找平衡。

許多國(guó)家和地區(qū)選擇了走自由化的道路，包括在發(fā)電和零售方面引入競(jìng)爭(zhēng)，設(shè)立一個(gè)提供交易并由推廣可再生能源、加強(qiáng)供應(yīng)安全的監(jiān)管工具作為補(bǔ)充的批發(fā)市場(chǎng)。歐盟的內(nèi)部?jī)?nèi)能源市場(chǎng)有5億消費(fèi)者受益于零售選擇。美國(guó)提供了更為多樣化的監(jiān)管格局，一些州和地區(qū)，尤其是東北部和得克薩斯州，遵循的是自由市場(chǎng)原則，而其他一些州依然憑借垂直整合的公用能源企業(yè)，尋求更為傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，不提供零售選擇。

澳大利亞、新西蘭、拉美一些國(guó)家，以及最近的新加坡和日本，也建立了自由化的電力市場(chǎng)。其他一些國(guó)家引入了電力批發(fā)市場(chǎng)，如南非（1995年）、印度（2003年）、俄羅斯聯(lián)邦（2011年）、土耳其（2013年）。然而，包括中國(guó)，以及南亞、東南亞和非洲的大部分地區(qū)在內(nèi)，全球還有很大一部分人口并沒(méi)有受到自由市場(chǎng)政策的影響。

私有化和自由化之后，政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對(duì)這樣的挑戰(zhàn)：如何設(shè)置恰當(dāng)?shù)募?lì)結(jié)構(gòu)，激發(fā)私營(yíng)企業(yè)不只專注于股東價(jià)值，同時(shí)考慮社會(huì)目標(biāo)。在一些走自由化道路的國(guó)家和地區(qū)，我們可以觀察到對(duì)自由市場(chǎng)政策的強(qiáng)烈抵制，這類似于發(fā)生在供水行業(yè)以及比如英國(guó)鐵路運(yùn)輸網(wǎng)的再國(guó)有化，我們?cè)谟^察1中描述過(guò)這兩個(gè)方面的案例。多米尼加共和國(guó)是逆世界銀行私有化教旨而行的第一批國(guó)家之一。2003年，該國(guó)政府對(duì)兩家原先被西班牙能源企業(yè)費(fèi)諾沙聯(lián)合公司（Union Fenosa）收購(gòu)的配電公司實(shí)施了再國(guó)有化。

2005年發(fā)表的一項(xiàng)研究表明，在一些發(fā)展中國(guó)家，水和能源的私有化普遍不受歡迎，且在政治上遭到強(qiáng)烈反對(duì)。當(dāng)?shù)氐拿耖g團(tuán)體成功實(shí)施了高效的政治動(dòng)員，它們的反對(duì)基于私有化和公平之間可以覺(jué)察到的沖突，并圍繞國(guó)家和社區(qū)在這些行業(yè)所扮演的角色而展開(kāi)。

在許多工業(yè)化國(guó)家，對(duì)私有化的強(qiáng)烈抵制促成了配電網(wǎng)絡(luò)的再公有化。2005年到2016年間，德國(guó)新成立了139家城市公用能源企業(yè)，最多一年是在2012年，共有28家企業(yè)成立。德國(guó)的許多再公有化得以啟動(dòng)，是因?yàn)檎c私人運(yùn)營(yíng)商簽署的電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)合同到期了。《法蘭克福匯報(bào)》報(bào)道說(shuō)，自2010年至2015年，大約有一半的地方電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)合同到期。2007年至2015年間，234個(gè)城市從先前的私人運(yùn)營(yíng)商那里收回了電和天然氣的特許經(jīng)營(yíng)。

基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)回歸公有制是更為廣泛的消費(fèi)者賦權(quán)運(yùn)動(dòng)的一部分，我們可以觀察到它貫穿能源價(jià)值鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)。

觀察3：再公有化是更廣泛的消費(fèi)者賦權(quán)運(yùn)動(dòng)的一部分。

德國(guó)再公有化最著名的兩個(gè)案例發(fā)生在漢堡和柏林，在那里，瑞典能源企業(yè)大瀑布公司（Vattenfall）喪失了其經(jīng)營(yíng)合同。

總計(jì)60萬(wàn)柏林人（占選民人數(shù)的83%）在2013年舉辦的一場(chǎng)公投中支持再公有化。在與柏林電力供應(yīng)網(wǎng)的所有者發(fā)生漫長(zhǎng)的法律糾紛后，柏林眾議院在2019年3月初宣布，國(guó)有企業(yè)“柏林能源”（Berlin Energie）將獲得電網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)許可，并負(fù)責(zé)柏林下一個(gè)二十年的電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)。該電網(wǎng)是從瑞典公司大瀑布接手，后者在過(guò)去的二十年通過(guò)其子公司“柏林電網(wǎng)”（Stromnetz Berlin）經(jīng)營(yíng)配電網(wǎng)絡(luò)。類似的再公有化2014年發(fā)生在漢堡，當(dāng)時(shí)，漢堡市政府以6.1億歐元從大瀑布公司那里買下了地方電網(wǎng)。

再公有化是更廣泛的消費(fèi)者賦權(quán)運(yùn)動(dòng)的一部分。在德國(guó)，約160萬(wàn)個(gè)家庭積極加入光伏板微發(fā)電計(jì)劃。該計(jì)劃為這些家庭配備了6.1萬(wàn)個(gè)電池組和大約400兆瓦時(shí)的存儲(chǔ)容量。

數(shù)據(jù)顯示，德國(guó)的850家能源協(xié)會(huì)擁有大約18萬(wàn)會(huì)員，2015年，每一位會(huì)員的財(cái)務(wù)參與（financial participation）費(fèi)用平均約為3650歐元。2011年，能源協(xié)會(huì)的創(chuàng)立達(dá)到最高峰，新設(shè)能源協(xié)會(huì)167家；與此同時(shí)，名為“租戶電力”（Mieterstrom）的城市運(yùn)動(dòng)依舊處在上升勢(shì)頭。在德國(guó)，54%的居民租房住。即使租客沒(méi)有權(quán)限在私人屋頂上安裝太陽(yáng)能電池板，他們也可參加“租戶電力”計(jì)劃，這項(xiàng)計(jì)劃通常與市政當(dāng)局的電力企業(yè)合作，現(xiàn)有設(shè)施向大約一萬(wàn)個(gè)居住單位供應(yīng)太陽(yáng)能電力。

在農(nóng)村地區(qū)，生物能源村主要利用以當(dāng)?shù)厣镔|(zhì)為燃料發(fā)電的熱電聯(lián)產(chǎn)工廠，輔以光伏和太陽(yáng)能熱電池板，謀求實(shí)現(xiàn)能源自治。截至2019年3月，德國(guó)有147個(gè)社區(qū)登記成為生物能源村。通過(guò)為電動(dòng)汽車設(shè)立公共充電站，或者將路燈替換成LED燈，村民可以決定地方的能源轉(zhuǎn)型路線。（生物質(zhì)，指通過(guò)光合作用形成的各種有機(jī)體，包括所有動(dòng)植物和微生物。熱電聯(lián)產(chǎn)，是一種利用熱機(jī)或發(fā)電站同時(shí)產(chǎn)生電力的發(fā)電技術(shù)。——編注）

因而，從房屋所有者在其屋頂上安裝光伏電池板、個(gè)人從財(cái)務(wù)方面參與能源協(xié)會(huì)、城市多戶型住宅的租客參與“租戶電力”計(jì)劃、農(nóng)村居民成立生物能源村，到社區(qū)主管部門收回配電網(wǎng)，能源領(lǐng)域的賦權(quán)運(yùn)動(dòng)牽涉廣泛。

再公有化可能加速能源領(lǐng)域向分布式發(fā)電方向轉(zhuǎn)型，并對(duì)地方的價(jià)值創(chuàng)造產(chǎn)生積極作用。正如德國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)者馬丁?羅森菲爾德（Martin T.W. Rosenfeld）評(píng)論的那樣：“有了城市能源企業(yè)的支持，向分布式發(fā)電的過(guò)渡將更容易實(shí)現(xiàn)，這也將為地方創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)然，只要發(fā)電在城市之外完成，更多的地方就業(yè)機(jī)會(huì)就將與分布式發(fā)電有關(guān)。”

經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的能源領(lǐng)域再公有化

再公有化涉及多方利益相關(guān)者，它們有不同的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)，特別是公眾和市政當(dāng)局的政治決策者。

柏林工業(yè)大學(xué)（Technical University Berlin）能源系統(tǒng)系的研究者采訪了超過(guò)2000名參加2013年11月公投的選民，調(diào)查他們的投票決定以及他們對(duì)柏林市一家電力企業(yè)的期望。該調(diào)查的目標(biāo)是為了更好地了解選民對(duì)由地方民間社團(tuán)組成的獨(dú)立組織“柏林能源論壇”（Berliner Energietisch）以及柏林參議院的目標(biāo)的態(tài)度。

公投法案支持者提到的三大最重要目標(biāo)是：降低電價(jià)（平均支持率為71.4%），對(duì)低收入家庭采用社會(huì)費(fèi)率（71.9%），以消費(fèi)者顧問(wèn)委員會(huì)的方式直接參與（72.9%）。在選民結(jié)構(gòu)上，個(gè)人收入越低，越傾向于支持柏林能源論壇提出的建議：月純收入低于1000歐元的受調(diào)查者中，有93.0%的人支持再公有化，而在月純收入高于5000歐元的受調(diào)查者中，這一支持率是70.7%。

這一調(diào)查顯示，柏林選民更關(guān)注電價(jià)以及決策過(guò)程的影響，而較少關(guān)注環(huán)境目標(biāo)。

根據(jù)一項(xiàng)對(duì)市政決策者所做的調(diào)查顯示，市政當(dāng)局有著趨于一致的目標(biāo)。當(dāng)被問(wèn)及在能源供應(yīng)方面實(shí)施再公有化的原因時(shí)，80.6%的受訪者表示，他們的目標(biāo)是加強(qiáng)控制并且保持城市的影響力，73.4%的受訪者將創(chuàng)收的目標(biāo)與再公有化聯(lián)系在一起。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)講，53.8%的市政當(dāng)局意圖通過(guò)再公有化增加城市的收益，并用能源領(lǐng)域的收益支持虧損的領(lǐng)域。降低能源價(jià)格及生態(tài)目標(biāo)相對(duì)次要，占比分別為37.9%和33.9%。

對(duì)私有化的主要批評(píng)集中在公眾和私人機(jī)構(gòu)偏好的不一致，尤其是私營(yíng)機(jī)構(gòu)偏重利潤(rùn)，而公眾在乎的是接受服務(wù)的機(jī)會(huì)和服務(wù)質(zhì)量。但若將上文中提到的市政決策者在調(diào)查中所表露出的偏好考慮在內(nèi)，這樣的論述同樣也適用于公有制。

英國(guó)牛津大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰?威克斯（John Vickers）與其合作者在他們影響深遠(yuǎn)的論文《經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的私有化》（Economic Perspectives on Privatization）中表示：“任何形式的所有制都必然有缺陷。市場(chǎng)失靈會(huì)導(dǎo)致私人企業(yè)的利潤(rùn)目標(biāo)與福利目標(biāo)之間發(fā)生背離。政府失靈會(huì)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的政治/科層目標(biāo)與福利目標(biāo)之間發(fā)生背離。監(jiān)管失靈會(huì)導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)理人的目標(biāo)和他們的委托人的目標(biāo)之間發(fā)生背離，無(wú)論委托人是私人所有者還是政治上級(jí)。”作者最后總結(jié)道：“所有權(quán)變更對(duì)福利的影響將取決于這些缺陷的相對(duì)大小。大體而言，私有化可以被看作是一種減少政府失靈影響的手段，盡管會(huì)有增加市場(chǎng)失靈以及改變監(jiān)管安排的風(fēng)險(xiǎn)。”

再公有化可能減少市場(chǎng)失靈，但用威克斯的術(shù)語(yǔ)來(lái)講，同時(shí)可能增加“政府失靈”。但美國(guó)康奈爾大學(xué)學(xué)者米爾德里德?沃納（Mildred E. Warner）在2017年發(fā)表的一篇論文中評(píng)論稱；“這一逆私有化的過(guò)程并不是要退回到過(guò)去那種直接公共壟斷供應(yīng)的模式，而是象征著一種新的穩(wěn)妥立場(chǎng)的出現(xiàn)，這種立場(chǎng)組合運(yùn)用市場(chǎng)、民主和計(jì)劃手段，以達(dá)成可能既高效效又能實(shí)現(xiàn)更多社會(huì)最優(yōu)的決策。”

市級(jí)層面電子政務(wù)的出現(xiàn)可能強(qiáng)化政治決策者的責(zé)任，提升行政過(guò)程的透明度。伴隨能源轉(zhuǎn)型，包括個(gè)人、社區(qū)、城市街區(qū)、公民社會(huì)組織、能源協(xié)會(huì)和非政府組織在內(nèi)的多層利益相關(guān)者已成為分布式發(fā)電和可再生能源系統(tǒng)的支持者。未來(lái)，這些利益相關(guān)者對(duì)政客和城市公用能源企業(yè)經(jīng)理人的控制可能會(huì)比以往數(shù)十年更加嚴(yán)格。

（本文由何亮摘譯）