長三角城市群是中國最大的城市群，也是中國最重要的流動人口聚集地之一。《中國流動人口發(fā)展報告2018》顯示，長三角城市群流動人口以跨省流動為主，占整體流動人口比例達(dá)83.18%。

隨著第一代農(nóng)民工年齡的增大和逐步返回農(nóng)村，出生于1980年以后的新生代農(nóng)民工已經(jīng)陸續(xù)成為農(nóng)民工的主體。在長三角地區(qū)，據(jù)上述報告，新生代在長三角城市群流動人口的比例已經(jīng)超過60%。與第一代農(nóng)民工外出打工的訴求有所不同，新生代農(nóng)民工已經(jīng)逐漸從“經(jīng)濟(jì)型”向“生活型”轉(zhuǎn)變。他們當(dāng)中的大部分沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，對城市的認(rèn)同超過了對農(nóng)村的認(rèn)同，他們不再是暫居城市，而是傾向于在城市長期居住，并且有舉家遷移的傾向，這些都使得他們對獲得城市穩(wěn)定居住的需求更加強(qiáng)烈。

新生代農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，住在哪？買不起房，沒有穩(wěn)定工作，住房權(quán)怎么落實？面對大量外來者的住房需求，政府又是如何應(yīng)對的？2017年5月至2019年4月，筆者帶領(lǐng)的研究團(tuán)隊在上海、江蘇、浙江等9個田野點進(jìn)行調(diào)研。其中，涉及的農(nóng)民工住房包括城中村出租房、公共租賃房、藍(lán)領(lǐng)公寓、動遷安置房、老舊商品房等多種不同的住房類型。被訪的外來務(wù)工人員和相關(guān)人員達(dá)100多人。

城中村拆違：居住空間的進(jìn)一步擠壓

作為一種特有的城市社會空間，由于特殊的地理位置、低廉的生活成本，城中村往往成為低收入、無住房的外來人口的重要聚居地。在對流動人口聚居區(qū)的類型劃分中，城中村往往被看成是自發(fā)型聚居地的典型。

六普數(shù)據(jù)顯示，上海外來常住人口主要分布在中心城區(qū)邊緣和經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的近郊地區(qū)如浦東新區(qū)、閔行、松江、嘉定和寶山等區(qū)。伴隨著“常住化”的趨勢，他們已形成以房屋租賃方式為主，城郊結(jié)合部為區(qū)位選擇的居住模式，其中又以“租賃私有房屋”為主。

位于閔行區(qū)華漕鎮(zhèn)的許浦村曾經(jīng)是上海最大的城中村，因其相對較低的居住成本和緊鄰市區(qū)的地理位置，吸引著大量的外來人口。據(jù)《閔行區(qū)統(tǒng)計年鑒2015》，2015年底許浦村拆違之前，全村租住的外來人口達(dá)23341人，而本地人口僅有2204人，呈現(xiàn)明顯的人口倒掛現(xiàn)象。

游離于正規(guī)住房租賃市場之外，城中村成了外來者落腳城市的重要聚集地，也是他們尋求解決城市居住的重要方式。與此同時，城中村里各種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和日常生活圖景也構(gòu)成了社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)化的重要力量。表面雜亂無章的生活秩序下，各種以關(guān)系和利益為紐帶的結(jié)構(gòu)化力量使得城中村一直以來作為灰色空間被保留和延續(xù)下來。經(jīng)歷了短短51天的環(huán)境綜合整治，原本臟亂差的許浦村面貌煥然一新，道路寬了、河水清了，違章搭建的出租屋少了，近13000名外來租客離開許浦村開始另覓住處。城中村的拆違一定程度上擠壓了外來務(wù)工人員的城市居住空間，“住哪里去”成了他們最揪心的問題。

藍(lán)領(lǐng)公寓：結(jié)合城中村改造的初步探索

近幾年杭州市創(chuàng)新性地針對低收入、低學(xué)歷的外來務(wù)工人員提供公租房、藍(lán)領(lǐng)公寓。目前，杭州藍(lán)領(lǐng)公寓的選址方式有兩種，一是在城中村改造范圍內(nèi)，利用將拆未拆的酒店、辦公用房、學(xué)校、企業(yè)廠房、集體宿舍、市場等建筑進(jìn)行改建。還有一種方式是在已拆平但短期內(nèi)不會有其他新建建筑的地方，優(yōu)先采用預(yù)制裝配式結(jié)構(gòu)建筑，建造不超過4層樓高的租賃公寓。

位于下城區(qū)的王馬里藍(lán)領(lǐng)公寓是在農(nóng)民自建房的基礎(chǔ)上改造而成的杭州首個藍(lán)領(lǐng)公寓，主要面向下城區(qū)內(nèi)的保安、餐飲、物業(yè)等服務(wù)性行業(yè)外來務(wù)工人員。公寓于2018年7月開始投入使用。公寓總建筑面積為5303平方米，由6幢主房和5幢附房組成，房源的85%為單身公寓，其余15%為家庭雙人間或套房。同時設(shè)有公共衛(wèi)生間、公共食堂（廚房）、小賣部、理發(fā)室等配套設(shè)施，公寓周邊設(shè)立電動車停放位、垃圾收集點等，較好地滿足藍(lán)領(lǐng)工人們的居住和生活需求。轄區(qū)內(nèi)的保安、餐飲、物業(yè)等服務(wù)性行業(yè)外來務(wù)工人員可以通過所在單位進(jìn)行申請，符合相關(guān)條件即可入住。租金根據(jù)戶型而定，價格區(qū)間為1.03-1.78元/平方米/天，其中最小戶型的單人間月租金不足300元。

長三角地區(qū)中，浙江省在多渠道解決農(nóng)民工住房問題方面表現(xiàn)突出，例如杭州市鼓勵一些效益好的企業(yè)單位用臨近的二手房作為農(nóng)民工宿舍，鼓勵城郊村鎮(zhèn)集體組織利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)建設(shè)農(nóng)民工集中住宿租住區(qū)等。杭州住房租賃管理服務(wù)中心的相關(guān)人員表示，藍(lán)領(lǐng)公寓是結(jié)合城中村改造和解決外來人口住房問題的一個嘗試，但也只是杯水車薪，目前政府所能提供的外來務(wù)工人員的公共住房還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實際的住房需求。

民工公寓：轉(zhuǎn)型之后早已可望不可即

在上海，曾經(jīng)作為探索外來人口住房模式的第一個“民工公寓”，已今非昔比。位于上海西北郊的嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)是外來務(wù)工人員較為集中的城郊區(qū)。為解決外來務(wù)工者居住問題，馬陸鎮(zhèn)政府通過招商引資籌建民工公寓。其中，永盛公寓是上海的第一個民工公寓，建于2002年10月，歷時約兩年，2004年2月竣工投入使用。永盛公寓的建設(shè)采用了“政府搭臺、市場運(yùn)作、社區(qū)化管理”的運(yùn)作模式，即政府招標(biāo)、投資方投標(biāo)建設(shè)、政府委托物業(yè)管理公司管理。2005年，永盛公寓入住的轄區(qū)企業(yè)內(nèi)的外來務(wù)工人員達(dá)6000多人，入住率超過80%。民工公寓一度成為解決外來務(wù)工人員城市居住的重要方式。

2012年，馬陸鎮(zhèn)政府引進(jìn)了專業(yè)的社會租賃公司——青客，試圖探索出一種代理經(jīng)租的住房新模式。永盛公寓在此次的摸索中作為試點，青客公司從開始承租一層樓，到一幢樓，再到將永盛公寓全部收入“囊中”。通過代理經(jīng)租的方式，青客公司對永盛公寓進(jìn)行了統(tǒng)一裝修，搖身一變，原本的“民工公寓”變成了“人才公寓”，然后向市場推出。如今，入住永盛公寓的不乏具有“高學(xué)歷、固定工作、穩(wěn)定收入”的白領(lǐng)群體。而對于那些從事低收入的外來務(wù)工人員，當(dāng)年的民工公寓早已可望而不可即了。民工公寓的轉(zhuǎn)型或許是市場選擇的結(jié)果，但某種程度上擠壓了低收入外來務(wù)工人員的居住空間。

群租：是經(jīng)濟(jì)問題，更是社會問題

由于居住空間的限制和對居住成本的擔(dān)憂，群租是很多外來務(wù)工人員尋求解決城市居住的重要方式。位于江蘇省常州市西太湖沿岸的湖濱花苑小區(qū)是武進(jìn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)首個拆遷安置小區(qū)，由原滆湖農(nóng)場的禾香、臨湖等各分場拆遷安置合并。小區(qū)內(nèi)有多層、小高層和連體別墅等不同的住宅。2005年1月開始，拆遷居民分批回遷入住。2017年8月，小區(qū)共有常住人口6000余人，其中外來人口4000余人。湖濱花苑小區(qū)已成為本地人口與外來人口的混居社區(qū)。據(jù)社區(qū)工作人員介紹，由于拆遷，每戶居民都可以分到兩套或三套房子，因此很多本地房東或者二房東把住宅內(nèi)部分隔成若干小間，然后分別以每月500元至1000元不等的價格出租，一套住宅里居住十多人甚至幾十人。這樣的居住模式吸引了大量在附近打工的年輕人。

同樣在外來人口近70%的蘇州市仁文公寓，群租現(xiàn)象也極為普遍。外地租客們表示，盡管保安24小時值班，常有警察巡邏，但公寓內(nèi)的小偷小盜案件仍然時有發(fā)生。作為外來務(wù)工人員的主要居住方式，“群租”現(xiàn)象折射出他們對城市居住空間的需求，也是他們解決城市居住的重要選擇。然而，由“群租”引發(fā)的治安、消防、噪音擾民、環(huán)境衛(wèi)生等諸多問題成為城市社區(qū)治理的難題。

農(nóng)民工住房問題歸根到底是社會結(jié)構(gòu)問題

2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次明確提出，要加快農(nóng)民工市民化，明確深化住房制度改革方向，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口。近幾年，長三角地區(qū)部分城市響應(yīng)中央號召相繼出臺了一系列保障農(nóng)民工居住的地方性配套政策，如農(nóng)民工住房公積金、農(nóng)民工申請公租房、藍(lán)領(lǐng)公寓等，但是很多地方性的政策僅停留在探索層面，對解決農(nóng)民工的城市居住問題所產(chǎn)生的實際作用非常有限。

從我們調(diào)研的情況來看，一方面，在快速城市更新的過程中，農(nóng)民工的居住空間被極大地壓縮和邊緣化。另一方面，對農(nóng)民工的城市住房保障體系仍處于不斷的探索與嘗試階段。從買不起房到租不起房再到租不到房，居住的不穩(wěn)定性導(dǎo)致個體難以累積地緣、業(yè)緣、信任以及社會支持等有價值的社會資源，因此難以融入城市并獲得城市歸屬感。特別是對城市居住有著強(qiáng)烈需求的新生代農(nóng)民工而言，解決住房困難不僅事關(guān)這個群體的城市融入問題，同時對長三角地區(qū)整體的人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、勞動力資源穩(wěn)定都至關(guān)重要。

農(nóng)民工的城市居住問題，不是簡單的住房市場問題，而是一個社會結(jié)構(gòu)性的問題。圍繞住房所生成的僅僅是物理層面的居住空間，而絕非社會關(guān)系空間。“落地未生根”是城市外來務(wù)工人員真實的居住狀態(tài)。如何在有限的城市資源中保障“常住化”的新生代農(nóng)民工的城市居住權(quán)，推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，這無疑是當(dāng)下大城市的社會治理需要直面的問題。

[作者趙曄琴系華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市中心、社會發(fā)展學(xué)院副教授。本文是作者主持的2016年國家社科基金一般項目“新生代農(nóng)民工的居住空間實踐及公共住房的可及性研究”（項目編號16BSH038）的階段性成果。參與課題調(diào)研的主要人員包括謝永祥、張樂樂、劉璐、湯佳麗、譚芳、鄧子如、張榮瑾、胡詩文、樂妮等華東師范大學(xué)社會學(xué)系的研究生。]

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學(xué)重點研究基地·中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會科學(xué)創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報告，呈現(xiàn)務(wù)實政策建議。