2018年底，中國法學會財稅法學研究會等單位評選出首屆十大年度影響力稅務司法審判案例，甘肅省蘭州市城關區人民檢察院起訴國家稅務總局蘭州市稅務局不履行法定職責行政公益訴訟案入選。

據中國裁判文書網公布，蘭州市城關區人民檢察院（以下簡稱“區檢察院”）于2018年3月5日，向蘭州鐵路運輸法院提起行政公益訴訟，起訴被告國家稅務總局蘭州市稅務局不履行法定職責，請求：1.依法確認被告蘭州市稅務局的行政不作為行為違法；2.依法判令蘭州市稅務局依法行使行政管理職權，對第三人恒基公司欠繳的稅款依法予以追繳。

公益訴訟人城關區檢察院訴稱：恒基公司的主管稅務機關為原甘肅省蘭州市地方稅務局房地產建筑安裝業稅收征收管理分局，1999年，恒基公司開發“恒基大廈”項目，自2001年開始對外銷售，截至2007年該公司共計完成銷售收入42421763.00元，該公司應當上繳營業稅2121088.15元，從恒基公司賬面反映該公司已上繳營業稅404258.77元，尚有1716829.28元營業稅未繳納。根據《稅收征收管理法》第三十二條、第六十四條、第六十五條、第六十八條、第六十九條之規定，被告作為負有監督管理職責的主稅機關，在收到檢察建議后，未依法追繳恒基公司欠繳的1716829.28元營業稅稅款。上述數據主要由金誠信稅務公司出具的鑒定報告確認。

被告稱：被告已依法履行了征管職責，恒基公司未依法足額繳納稅款是其自身違法行為造成的，受托代征稅款的房產交易中心也存在未繳稅即辦證的過失；2017年4月7日，區檢察院發出檢察建議后，原市地稅局采取了多種措施查詢，該公司于2012年2月7日吊銷營業執照，未查到公司財產信息；稅務機關是征稅主體，代表國家依法履行稅收征管職責，稅收的開征、補稅由稅務機關依法執行，金誠信稅務公司出具鑒定報告確認恒基公司尚欠1716829.28元營業稅款未繳納，不能代替稅務機關依法對恒基公司核定營業稅額。訴訟過程中，鑒于恒基公司無法提供原始賬本、記賬憑證、銷售合同及相關資料，被告對恒基公司開發銷售的涉案房產依法核定銷售收入為42466604.00元，應繳納營業稅款2123330.20元；自1997年至2009年，恒基公司申報繳納營業稅款計682678.51元，應補繳營業稅款1440651.69元，該公司承諾在2018年8月30日前繳清稅款。

法院支持了區檢察院的訴訟請求，判決被告敗訴，責令被告稅務局履行法定職責，在判決生效之日起90日內將第三人欠繳的稅款追繳到位。

區檢察院積極維護國家利益的出發點是好的，值得肯定。但在該案的辦理過程中，區檢察院的行為涉嫌存在以下違法之處：

1.超越法定職權。根據《稅收征管法》相關的規定，稅務機關是征稅主體，代表國家依法履行稅收征管職責，稅收的開征、補稅由稅務機關依法執行，區檢察院以金誠信稅務公司出具的鑒定報告確認恒基公司尚欠1716829.28元營業稅款，不符合法律規定。

2.未依法保障納稅人的陳述申辯權。稅收執法有嚴格的程序性規定，在征稅過程中保障相對人的陳述申辯權既是法律的明文規定，又是保證案件辦理質量的前提，但區檢察院認定恒基公司尚欠1716829.28元營業稅款并未保障其陳述申辯權，程序違法。

3.違反了征管法有關追征期限的規定。本案未定性偷稅，區檢察院卻對恒基公司十幾年前的稅款進行追征，不符合法律規定的精神。

4.被告認定似有問題。原蘭州市地方稅務局房地產建筑安裝業稅收征收管理分局為蘭州市稅務局的下屬單位，負責對恒基公司的稅收征收管理工作，但區檢察院卻直接起訴不具備稅收征收管理職能的蘭州市稅務局，存在被告認定錯誤的可能。

蘭州鐵路運輸法院的判決也存在以下問題：

1.其認定區檢察院的訴訟請求成立，予以支持，但又否定了區檢察院認定的欠稅金額，支持了被告在訴訟過程中的核定金額，邏輯混亂。

2.其責令被告履行法定職責，在判決生效之日起90日內將第三人欠繳的稅款追繳到位，鑒于恒基公司基本已無財產可供執行，該判項缺乏常識、不符合稅收執法的規律。

類似存在瑕疵的涉稅行政公益訴訟，還有號稱全國第一例對稅務行政機關提起公益訴訟案件的合肥市包河區檢察院訴合肥市國稅局怠于履行職責案。合肥市包河區檢察院在履行職責中發現，六家企業和個人讓他人為自己開具與實際經營業務情況不符的增值稅發票。案發后，部分企業和個人居然向并無稅款征收職權的檢察機關補繳了稅款，令人費解。

一個有影響力的涉稅公益訴訟案的錯誤判決，對納稅人合法權益的負面影響極大，也嚴重干擾了正常的稅收征管秩序。但令人困惑的是，從歷史數據看，檢察機關只要提起行政公益訴訟，就基本會勝訴。據統計，自2015年7月至2017年5月，全國各試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件、提起訴訟案件934件。訴前程序案件中，行政機關主動糾正違法4358件，相關社會組織提起訴訟34件。提起訴訟案件中，法院判決結案222件，全部支持檢察機關的訴訟請求。也就是說，凡是被提起公益訴訟的，行政機關基本敗訴。

為了進一步促進檢察機關開展涉稅行政公益訴訟工作，提高案件辦理的質量，我認為應做好以下三點：

第一，檢察機關應堅持司法謙抑的立場。

《行政訴訟法》第二十五條第四款，以及《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》都規定：檢察院應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責；行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。因此，檢察機關首先要依法行使權力，在提出檢察建議后，充分聽取稅務機關的意見，學習涉稅相關知識，有了充足把握后再正式提起公益訴訟。鑒于稅法體系的龐雜及部分涉稅案件對社會穩定的影響，稅務機關對案件的處理無疑是專業及可信賴的，檢察機關應予以充分尊重，不宜輕易認定稅務機關不依法履職或者違法履職。只有在收集到充分的法律及事實依據，且經過訴前程序，稅務機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，使國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關才可以提起行政公益訴訟。

第二，稅務機關應依法應對涉稅行政公益訴訟案件。

稅務機關在接到檢察機關送達的檢察建議后，應高度重視，迅速組織專業部門研究應對，并在規定的時限內及時作出回復。對工作中確實存在不依法履職或者違法履職的，應迅速整改，避免檢察機關提起行政公益訴訟；對因客觀情況難以在短期內整改的，例如企業經濟困難無法及時繳納稅款、滯納金，也應和檢察機關做好溝通，避免被錯誤提起公益訴訟及被錯誤追究相關人員的瀆職責任。

第三，立法時應注重相關法律間的銜接。

建議修訂《稅收征管法》時，明確稅務機關在稅收征管方面的專業性與權威性，給外部監督設置一定門檻，以便于更好地保護納稅人的合法權益及正常的征管秩序；同時，適應還責于納稅人的立法趨勢，強調納稅人對其納稅申報的真實性、合法性及完整性負責，明確稅務機關及稅收執法人員的權力與責任邊界，增加保障稅收執法人員合法權利的條款。全國人大有關部門宜更多地發揮統籌、協調的功能，在橫向比較的基礎上，采取有效措施解決《稅收征管法》與其他法律的銜接問題。

（作者張學干為國家稅務總局廣州市稅務局公職律師）