2018年底，中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)等單位評(píng)選出首屆十大年度影響力稅務(wù)司法審判案例，甘肅省蘭州市城關(guān)區(qū)人民檢察院起訴國(guó)家稅務(wù)總局蘭州市稅務(wù)局不履行法定職責(zé)行政公益訴訟案入選。

據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)公布，蘭州市城關(guān)區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)檢察院”）于2018年3月5日，向蘭州鐵路運(yùn)輸法院提起行政公益訴訟，起訴被告國(guó)家稅務(wù)總局蘭州市稅務(wù)局不履行法定職責(zé)，請(qǐng)求：1.依法確認(rèn)被告蘭州市稅務(wù)局的行政不作為行為違法；2.依法判令蘭州市稅務(wù)局依法行使行政管理職權(quán)，對(duì)第三人恒基公司欠繳的稅款依法予以追繳。

公益訴訟人城關(guān)區(qū)檢察院訴稱：恒基公司的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)為原甘肅省蘭州市地方稅務(wù)局房地產(chǎn)建筑安裝業(yè)稅收征收管理分局，1999年，恒基公司開發(fā)“恒基大廈”項(xiàng)目，自2001年開始對(duì)外銷售，截至2007年該公司共計(jì)完成銷售收入42421763.00元，該公司應(yīng)當(dāng)上繳營(yíng)業(yè)稅2121088.15元，從恒基公司賬面反映該公司已上繳營(yíng)業(yè)稅404258.77元，尚有1716829.28元營(yíng)業(yè)稅未繳納。根據(jù)《稅收征收管理法》第三十二條、第六十四條、第六十五條、第六十八條、第六十九條之規(guī)定，被告作為負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的主稅機(jī)關(guān)，在收到檢察建議后，未依法追繳恒基公司欠繳的1716829.28元營(yíng)業(yè)稅稅款。上述數(shù)據(jù)主要由金誠(chéng)信稅務(wù)公司出具的鑒定報(bào)告確認(rèn)。

被告稱：被告已依法履行了征管職責(zé)，恒基公司未依法足額繳納稅款是其自身違法行為造成的，受托代征稅款的房產(chǎn)交易中心也存在未繳稅即辦證的過失；2017年4月7日，區(qū)檢察院發(fā)出檢察建議后，原市地稅局采取了多種措施查詢，該公司于2012年2月7日吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，未查到公司財(cái)產(chǎn)信息；稅務(wù)機(jī)關(guān)是征稅主體，代表國(guó)家依法履行稅收征管職責(zé)，稅收的開征、補(bǔ)稅由稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行，金誠(chéng)信稅務(wù)公司出具鑒定報(bào)告確認(rèn)恒基公司尚欠1716829.28元營(yíng)業(yè)稅款未繳納，不能代替稅務(wù)機(jī)關(guān)依法對(duì)恒基公司核定營(yíng)業(yè)稅額。訴訟過程中，鑒于恒基公司無法提供原始賬本、記賬憑證、銷售合同及相關(guān)資料，被告對(duì)恒基公司開發(fā)銷售的涉案房產(chǎn)依法核定銷售收入為42466604.00元，應(yīng)繳納營(yíng)業(yè)稅款2123330.20元；自1997年至2009年，恒基公司申報(bào)繳納營(yíng)業(yè)稅款計(jì)682678.51元，應(yīng)補(bǔ)繳營(yíng)業(yè)稅款1440651.69元，該公司承諾在2018年8月30日前繳清稅款。

法院支持了區(qū)檢察院的訴訟請(qǐng)求，判決被告敗訴，責(zé)令被告稅務(wù)局履行法定職責(zé)，在判決生效之日起90日內(nèi)將第三人欠繳的稅款追繳到位。

區(qū)檢察院積極維護(hù)國(guó)家利益的出發(fā)點(diǎn)是好的，值得肯定。但在該案的辦理過程中，區(qū)檢察院的行為涉嫌存在以下違法之處：

1.超越法定職權(quán)。根據(jù)《稅收征管法》相關(guān)的規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)是征稅主體，代表國(guó)家依法履行稅收征管職責(zé)，稅收的開征、補(bǔ)稅由稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行，區(qū)檢察院以金誠(chéng)信稅務(wù)公司出具的鑒定報(bào)告確認(rèn)恒基公司尚欠1716829.28元營(yíng)業(yè)稅款，不符合法律規(guī)定。

2.未依法保障納稅人的陳述申辯權(quán)。稅收?qǐng)?zhí)法有嚴(yán)格的程序性規(guī)定，在征稅過程中保障相對(duì)人的陳述申辯權(quán)既是法律的明文規(guī)定，又是保證案件辦理質(zhì)量的前提，但區(qū)檢察院認(rèn)定恒基公司尚欠1716829.28元營(yíng)業(yè)稅款并未保障其陳述申辯權(quán)，程序違法。

3.違反了征管法有關(guān)追征期限的規(guī)定。本案未定性偷稅，區(qū)檢察院卻對(duì)恒基公司十幾年前的稅款進(jìn)行追征，不符合法律規(guī)定的精神。

4.被告認(rèn)定似有問題。原蘭州市地方稅務(wù)局房地產(chǎn)建筑安裝業(yè)稅收征收管理分局為蘭州市稅務(wù)局的下屬單位，負(fù)責(zé)對(duì)恒基公司的稅收征收管理工作，但區(qū)檢察院卻直接起訴不具備稅收征收管理職能的蘭州市稅務(wù)局，存在被告認(rèn)定錯(cuò)誤的可能。

蘭州鐵路運(yùn)輸法院的判決也存在以下問題：

1.其認(rèn)定區(qū)檢察院的訴訟請(qǐng)求成立，予以支持，但又否定了區(qū)檢察院認(rèn)定的欠稅金額，支持了被告在訴訟過程中的核定金額，邏輯混亂。

2.其責(zé)令被告履行法定職責(zé)，在判決生效之日起90日內(nèi)將第三人欠繳的稅款追繳到位，鑒于恒基公司基本已無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，該判項(xiàng)缺乏常識(shí)、不符合稅收?qǐng)?zhí)法的規(guī)律。

類似存在瑕疵的涉稅行政公益訴訟，還有號(hào)稱全國(guó)第一例對(duì)稅務(wù)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件的合肥市包河區(qū)檢察院訴合肥市國(guó)稅局怠于履行職責(zé)案。合肥市包河區(qū)檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，六家企業(yè)和個(gè)人讓他人為自己開具與實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)情況不符的增值稅發(fā)票。案發(fā)后，部分企業(yè)和個(gè)人居然向并無稅款征收職權(quán)的檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)繳了稅款，令人費(fèi)解。

一個(gè)有影響力的涉稅公益訴訟案的錯(cuò)誤判決，對(duì)納稅人合法權(quán)益的負(fù)面影響極大，也嚴(yán)重干擾了正常的稅收征管秩序。但令人困惑的是，從歷史數(shù)據(jù)看，檢察機(jī)關(guān)只要提起行政公益訴訟，就基本會(huì)勝訴。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2015年7月至2017年5月，全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件、提起訴訟案件934件。訴前程序案件中，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法4358件，相關(guān)社會(huì)組織提起訴訟34件。提起訴訟案件中，法院判決結(jié)案222件，全部支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。也就是說，凡是被提起公益訴訟的，行政機(jī)關(guān)基本敗訴。

為了進(jìn)一步促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)開展涉稅行政公益訴訟工作，提高案件辦理的質(zhì)量，我認(rèn)為應(yīng)做好以下三點(diǎn)：

第一，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持司法謙抑的立場(chǎng)。

《行政訴訟法》第二十五條第四款，以及《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》都規(guī)定：檢察院應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)；行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。因此，檢察機(jī)關(guān)首先要依法行使權(quán)力，在提出檢察建議后，充分聽取稅務(wù)機(jī)關(guān)的意見，學(xué)習(xí)涉稅相關(guān)知識(shí)，有了充足把握后再正式提起公益訴訟。鑒于稅法體系的龐雜及部分涉稅案件對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)案件的處理無疑是專業(yè)及可信賴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)予以充分尊重，不宜輕易認(rèn)定稅務(wù)機(jī)關(guān)不依法履職或者違法履職。只有在收集到充分的法律及事實(shí)依據(jù)，且經(jīng)過訴前程序，稅務(wù)機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，使國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)才可以提起行政公益訴訟。

第二，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)依法應(yīng)對(duì)涉稅行政公益訴訟案件。

稅務(wù)機(jī)關(guān)在接到檢察機(jī)關(guān)送達(dá)的檢察建議后，應(yīng)高度重視，迅速組織專業(yè)部門研究應(yīng)對(duì)，并在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)及時(shí)作出回復(fù)。對(duì)工作中確實(shí)存在不依法履職或者違法履職的，應(yīng)迅速整改，避免檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟；對(duì)因客觀情況難以在短期內(nèi)整改的，例如企業(yè)經(jīng)濟(jì)困難無法及時(shí)繳納稅款、滯納金，也應(yīng)和檢察機(jī)關(guān)做好溝通，避免被錯(cuò)誤提起公益訴訟及被錯(cuò)誤追究相關(guān)人員的瀆職責(zé)任。

第三，立法時(shí)應(yīng)注重相關(guān)法律間的銜接。

建議修訂《稅收征管法》時(shí)，明確稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管方面的專業(yè)性與權(quán)威性，給外部監(jiān)督設(shè)置一定門檻，以便于更好地保護(hù)納稅人的合法權(quán)益及正常的征管秩序；同時(shí)，適應(yīng)還責(zé)于納稅人的立法趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)納稅人對(duì)其納稅申報(bào)的真實(shí)性、合法性及完整性負(fù)責(zé)，明確稅務(wù)機(jī)關(guān)及稅收?qǐng)?zhí)法人員的權(quán)力與責(zé)任邊界，增加保障稅收?qǐng)?zhí)法人員合法權(quán)利的條款。全國(guó)人大有關(guān)部門宜更多地發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的功能，在橫向比較的基礎(chǔ)上，采取有效措施解決《稅收征管法》與其他法律的銜接問題。

（作者張學(xué)干為國(guó)家稅務(wù)總局廣州市稅務(wù)局公職律師）