當(dāng)代中國社會政策的發(fā)展肇始于“國家主義”的勞動保險制度，具有明顯的“社會身份本位”特征。改革開放以來，中國社會政策的范式經(jīng)歷了從“發(fā)展主義”到新世紀(jì)社會政策的轉(zhuǎn)型和變革，“人類需要本位”的要素開始出現(xiàn)并逐漸成為社會政策范式演進(jìn)的重要基礎(chǔ)。在這一過程中，社會福利的供給內(nèi)容和覆蓋范圍得到了不斷擴展，但仍然存在著福利制度碎片化、福利受益群體之間待遇殊異、基本公共服務(wù)供給不足等現(xiàn)實問題。黨的十八大以來，中國社會政策發(fā)展進(jìn)入新時代，民生導(dǎo)向得到進(jìn)一步強化，并且隨著精準(zhǔn)扶貧、健康中國等重大民生戰(zhàn)略的推行，社會政策開始在反貧困、健康等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)重點突破，社會政策的覆蓋群體和保障水平進(jìn)一步擴展和提升。

本文原載于《學(xué)術(shù)月刊》2019年第2期。

中國美術(shù)館藏陳衍寧創(chuàng)作于1973的油畫《漁港新醫(yī)》（圖片來自中國美術(shù)館官方網(wǎng)站）

在改革開放以來的40年里，中國社會政策的發(fā)展也經(jīng)歷了深刻的變革。縱觀過去幾十年中國社會政策的發(fā)展與演進(jìn)，可以發(fā)現(xiàn)這樣一條范式演進(jìn)的脈絡(luò)：改革開放和市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型打破了具有濃厚“社會身份本位”特征的勞動保險制度；并且隨著21世紀(jì)初期的社會政策擴展和新時代的社會政策深化改革，中國社會政策的范式也朝著“人類需要本位”的方向逐漸演進(jìn)。但時至今日，“社會身份本位”的遺緒還沒有完全消失，“人類需要本位”的體系也仍沒有完全建立。福利供給的“地域不正義”、社會保障項目的碎片化以及基本公共服務(wù)供給的不充足，仍然阻礙著全體社會成員基本需要的全面滿足，“人類需要本位”的社會政策體系仍未全面建成。為此，基于“社會中國”的視角，本文認(rèn)為，中國社會政策的發(fā)展應(yīng)當(dāng)以“人類需要本位”的全面實現(xiàn)為目標(biāo)導(dǎo)向，實現(xiàn)社會政策的價值基礎(chǔ)從“身份本位”的等級特權(quán)到“普遍主義”的社會權(quán)利，社會保障制度的覆蓋面從“政策全覆蓋”到“人員全覆蓋”，社會政策與經(jīng)濟政策的關(guān)系從“從屬關(guān)系”到“良性循環(huán)的相互適應(yīng)關(guān)系”的三大轉(zhuǎn)變。

一、社會政策的范式與中國社會政策范式演進(jìn)的概念基礎(chǔ)

政策范式是一個由各種理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的解釋框架，它不僅指明政策目標(biāo)以及用以實現(xiàn)這些目標(biāo)的工具類別，而且還指明它們需解決之問題的性質(zhì)，是政策行動的框架。在社會政策的分析中，貝弗里奇、馬歇爾和蒂特姆斯所倡導(dǎo)的“國家福利”、公民權(quán)和制度型的福利國家模式是西方社會政策研究的導(dǎo)向和基本理論假設(shè)。而隨著艾斯平-安德森“三個世界理論”的提出，有關(guān)“福利范式”的討論就開始成為社會政策比較研究的焦點議題。按照社會的非商品化程度，社會的分層化和社會團結(jié)度，以及國家對于公民社會權(quán)利的保障程度，艾斯平-安德森將福利國家制度劃分為自由主義、保守主義和社會民主主義三個主要的政策范式。從總體上看，自由主義的福利范式強調(diào)市場機制和福利的私有化，缺乏普遍主義的社會政策項目；保守主義的福利范式強調(diào)以社會保險為支柱的收入再分配效應(yīng)，注重身份、等級和階層的區(qū)隔，普遍主義的個人津貼項目也十分有限；社會民主主義的福利范式則強調(diào)公民權(quán)的理念，強化以確保公民權(quán)為目的的“國家福利”體系，注重發(fā)展以普遍主義的社會津貼為特征的社會保障體系。可見，在比較福利體制的研究中，普遍主義與選擇主義的分野是一個重要的區(qū)分要素，普遍主義公民權(quán)的保障程度和普惠型社會津貼的設(shè)立狀況是進(jìn)行福利范式比較的重要視角。

在中華人民共和國成立以來的60多年里，中國社會政策的范式也經(jīng)歷了幾個不同階段的嬗變。在改革開放以前，中國社會的基本結(jié)構(gòu)是二元分割的，而社會福利制度也按照城鄉(xiāng)與職業(yè)的區(qū)隔建立起來。在城鎮(zhèn)，中國建立了“單位福利”的社會政策體系，為職工舉辦了各種集體福利事業(yè)，而在農(nóng)村，社會福利僅僅在五保戶政策、合作醫(yī)療和集體資助的義務(wù)教育等少數(shù)領(lǐng)域有所體現(xiàn)，待遇水平以及與國家福利體系的距離也明顯不同于城鎮(zhèn)地區(qū)。總體上看，此時的中國社會政策體系是國家統(tǒng)攬型的，排斥市場和社會在社會政策形成過程中的作用，具有明顯的“國家主義”的特征。改革開放以后，公有制和計劃經(jīng)濟體制的制度基礎(chǔ)被打破，社會政策開始沿著發(fā)展主義的路徑進(jìn)行改革。從這一時期開始，國家（通過單位、集體）不再也無力對社會福利統(tǒng)包統(tǒng)攬，社會福利的主體走向多元化，因而社會福利體系的覆蓋面也較以往有了新的擴展。但是，在市場體系和第三部門還沒有得到足夠發(fā)展的情況下，國家不適當(dāng)?shù)貜脑S多公共服務(wù)的提供中全面撤退，導(dǎo)致公眾的許多基本需要得不到滿足，并形成了龐大的社會弱勢群體。因而，在進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國政府在社會政策的議題上提出了建構(gòu)“和諧社會”的新理念，強化社會保障制度對弱勢群體的兜底保障功能。并且，隨著科學(xué)發(fā)展觀、適度普惠、基本公共服務(wù)均等化和共享發(fā)展等一系列政策理念的提出，中國社會政策的內(nèi)容和覆蓋面也正在不斷地發(fā)生變化。

對此，根據(jù)霍爾的“政策范式”理論，筆者將中國政策范式的演進(jìn)劃分為趕超發(fā)展政策范式（1949-1978）、GDP主義政策范式（1978-2003）和新發(fā)展政策范式（2003年以后）三個范式階段。在此背景下，根據(jù)以艾斯平-安德森理論為代表的比較福利體制研究的傳統(tǒng)，亦有學(xué)者對中國不同階段社會政策的特點及其相應(yīng)的福利范式進(jìn)行了分析和界定。在改革開放以前，依托社會主義計劃經(jīng)濟體制，中國逐步建立了國家統(tǒng)攬型的社會福利制度，強調(diào)國家在福利體系中的無限責(zé)任，但這種“國家主義”的社會政策體系是二元分割和非全民性的。到了改革開放以后，“發(fā)展才是硬道理”的理念成為中國社會治理的指導(dǎo)思想，使得中國的社會政策具有濃厚的東亞生產(chǎn)主義福利模式的特征。而進(jìn)入新世紀(jì)，隨著民生保障和底線公平等一系列理念的強化，中國社會政策體系的發(fā)展開始與和諧社會的理念息息相關(guān)，社會福利體系開始從補缺型向普惠型過渡，并提出適度普惠的政策理念。

對此，岳經(jīng)綸以社會保障制度的演化為例，基于普遍主義公民權(quán)的實現(xiàn)狀況對中國社會政策的范式演進(jìn)進(jìn)行探索，并提出社會政策的“社會身份本位”和“人類需要本位”的分野。具體來說，所謂“社會身份本位”即一種以社會（職業(yè)）身份而不是以公民身份為基礎(chǔ)的碎片化的政策范式，而所謂“人類需要本位”則是一種著眼于人類需要的滿足和公共福祉的增進(jìn)的社會政策思維。根據(jù)這一劃分，中國社會政策的發(fā)展要遵循經(jīng)典社會政策的公民權(quán)利和人類需要的導(dǎo)向，并最終建構(gòu)起一個以公民身份為本，打破社會福利在城鄉(xiāng)、職業(yè)和地域維度上的不公平和不正義的，普遍主義的“社會中國”體系。為此，基于既有研究的理論基礎(chǔ)，本研究按照社會政策對普遍主義公民權(quán)和人類基本需要的滿足為基準(zhǔn)，對中國社會政策發(fā)展史進(jìn)行梳理。在此基礎(chǔ)上，本研究試圖闡明中國社會政策范式從“社會身份本位”走向“人類需要本位”的發(fā)展脈絡(luò)，并進(jìn)而探討中國社會政策在人類需要的滿足和公共福祉的增進(jìn)方面所面臨的條件與挑戰(zhàn)，從而提出目前建構(gòu)“社會中國”福利體系的要義。

二、“社會身份本位”：從“國家主義”到“發(fā)展主義”

（一）“國家主義”：計劃經(jīng)濟時代的社會政策

從中華人民共和國成立到改革開放前的近30年間，中國經(jīng)濟社會體制的建設(shè)是照搬“蘇聯(lián)模式”的。在經(jīng)濟政策領(lǐng)域，中國建立起了一整套優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和國有經(jīng)濟的計劃經(jīng)濟體制。而在社會政策領(lǐng)域，隨著1951年《勞動保險條例》的頒布，中國也逐步建立起了以國家保障為主要方式，以全民所有制單位職工為主要對象，以企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位為基本管理層次的社會保障制度。如表1和表2所示，這一時期的社會政策主要是面向城鎮(zhèn)企業(yè)職工和國家機關(guān)工作人員的，并且涉及到養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救濟、優(yōu)撫安置和社會福利等各個領(lǐng)域。可見，在這一時期，政府通過單位為城鎮(zhèn)職工提供了所有的社會福利服務(wù)，而后者則高度依賴他們的單位，從而使整個社會政策體系體現(xiàn)出明顯的“國家主義”的特征。與此同時，在這些群體之外的社會福利供給卻十分有限，使得整個社會政策體系呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)之間、職業(yè)之間的巨大分野。

由此可見，計劃經(jīng)濟時代中國社會政策的核心是一種基于勞動者身份的勞動保險制度，“單位福利”的特征十分明顯，因而體現(xiàn)著“社會身份本位”的邏輯。總的來說，“國家主義”模式的特點是小范圍內(nèi)的全面保障與大范圍內(nèi)的社會身份本位并存。一方面，國家在城鎮(zhèn)職工的范圍內(nèi)建立了一套從教育、醫(yī)療、就業(yè)到住房大包大攬的勞動保障體系。而另一方面，在大的國家范圍內(nèi)，社會保障政策又存在著戶籍身份、單位性質(zhì)、職業(yè)性質(zhì)、職業(yè)身份等基于社會等級身份的分野。

（二）“發(fā)展主義”：市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段的社會政策

改革開放的中國走上了市場經(jīng)濟體制的軌道，“發(fā)展主義”和“經(jīng)濟優(yōu)先”的戰(zhàn)略開始主導(dǎo)經(jīng)濟社會體制的改革。如同在許多東亞發(fā)展型福利國家所發(fā)生的那樣，“發(fā)展主義”的邏輯具有很強的“生產(chǎn)主義”傳統(tǒng)，奉行“經(jīng)濟優(yōu)先”的戰(zhàn)略，社會政策則被視作是為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的。在“發(fā)展主義”的邏輯下，國家開始從計劃經(jīng)濟體制下“大包大攬”式的社會福利領(lǐng)域有計劃地退出，把許多社會保障方面的職能讓渡給社會和家庭。如表3所示，這一轉(zhuǎn)變的起點是1986年六屆全國人大四次會議通過的“七五”計劃。該計劃提出“堅持社會化管理與單位管理相結(jié)合，以社會化管理為主，繼續(xù)發(fā)揚中國家庭、親友和鄰里間互助互濟的優(yōu)良傳統(tǒng)”。同年，為配合勞動就業(yè)體制的改革而提出的失業(yè)保險制度建立起來。而到了1991年將改革和建立養(yǎng)老保險和待業(yè)保險制度為重點的“八五”計劃提出之后，以社會保險制度為主導(dǎo)的思路開始支配中國的社會保障制度改革。這一改革的結(jié)果是，國家開始從多個社會福利領(lǐng)域中退出，并導(dǎo)致醫(yī)療、教育和住房等多個領(lǐng)域的公共服務(wù)供給出現(xiàn)缺位，使得公眾在這些領(lǐng)域的基本需要得不到滿足。

可見，在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，中國建立起了以社會保險制度為主導(dǎo)的社會政策模式。一方面，社會福利的供給主體開始向社會化轉(zhuǎn)移，強調(diào)社會福利的商品化和市場化，而國家則開始有計劃地從社會服務(wù)領(lǐng)域退出。另一方面，社會保險各項目在不同所有制企業(yè)、事業(yè)單位之間存在顯著的差別。總的來說，“發(fā)展主義”的一個進(jìn)步在于，在一定程度上打破了原有計劃經(jīng)濟下的單位福利制的特征。也就是說，隨著單位福利體制的解體和國家主義的退出，以社會保險為主導(dǎo)的社會政策模式擴展了勞動保險制度下的受益群體的范圍，從而使得“社會身份本位”得到一定程度的擴散。但是，這一時期的社會政策仍然是“社會身份本位”的。由于在“經(jīng)濟優(yōu)先”的導(dǎo)向下，社會政策是從屬并服務(wù)于經(jīng)濟政策和經(jīng)濟發(fā)展的，因而社會福利的供給往往集中于那些對經(jīng)濟發(fā)展有直接貢獻(xiàn)的大型企業(yè)員工和國家機關(guān)工作人員，從而使得職業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的福利待遇差異仍然存在。其次，國家在市場化改革的過程中有計劃地退出福利供給領(lǐng)域，使得社會范圍內(nèi)的公共服務(wù)和社會福利供給嚴(yán)重不足，為后工業(yè)化時期社會風(fēng)險沖擊下社會成員生計脆弱性的應(yīng)對帶來了隱患。

三、“人類需要本位”的初步探索：21世紀(jì)初期的社會政策擴展

從“國家主義”到“發(fā)展主義”逐漸演化的幾十年中，重工業(yè)的發(fā)展和市場經(jīng)濟的發(fā)展先后成為中國執(zhí)政理念中的中心環(huán)節(jié)。總的來說，市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟社會發(fā)展主要是遵從“經(jīng)濟優(yōu)先”的定位進(jìn)行的，社會政策處在一個從屬并服務(wù)于經(jīng)濟政策的地位，體現(xiàn)出明顯“社會身份本位”的特征。然而，就價值理念而言，社會政策應(yīng)當(dāng)是面向全體社會成員的基本生活質(zhì)量需求的。按照貝弗里奇的分析，社會政策旨在幫助人們解決社會生活中的“五大惡”，包括貧窮、疾病、無知、失業(yè)和居無定所。從而，社會政策的重點就在于通過社會福利的組織來滿足個人和群體在衣、食、住、行及健康照顧等諸多方面的需要。因此，就社會政策本身的價值定位而言，社會政策的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是基于滿足全體社會成員基本需要的“人類需要本位”。

而在中國，“人類需要本位”的社會政策導(dǎo)向直至21世紀(jì)初期才開始有了初步的探索。進(jìn)入21世紀(jì)后，政府社會政策功能的弱化及其所帶來的問題，開始得到中央決策層的有效回應(yīng)，民生導(dǎo)向和社會政策的思維在政府執(zhí)政理念中的地位開始提升。以2002年召開的十六大為標(biāo)志，中共中央開始重新解釋“效率優(yōu)先、兼顧公平”的含義，并且在隨后的幾年中陸續(xù)形成了“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會”“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”“基本公共服務(wù)均等化”“加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)”等有關(guān)社會政策的表述。由此，社會政策思維開始顯現(xiàn)，社會政策開始從“經(jīng)濟政策的附庸”走向“與經(jīng)濟政策并行”的定位，“社會政策時代”的概念也被一些學(xué)者用來表述中國改革新階段的特征。

從中國社會政策范式的演進(jìn)來說，21世紀(jì)初期既是社會政策的擴展時期，也是“人類需要本位”逐漸取代“社會身份本位”的過渡時期。如表4所示，各項社會政策在這一時期逐漸出臺并普遍展開。在政策層面，低保制度實現(xiàn)了從城鎮(zhèn)低保的初建到農(nóng)村低保的全面推進(jìn)，醫(yī)療保障實現(xiàn)了從城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的擴面到新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度的實施，義務(wù)教育實現(xiàn)了免費，高齡津貼也得以普遍推行，城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌得到加快，適度普惠型社會福利開始發(fā)展。而在區(qū)域?qū)嵺`層面，陜西省神木縣首創(chuàng)的“免費醫(yī)療”政策、廣東省東莞市首創(chuàng)的“用一個統(tǒng)一的醫(yī)保制度覆蓋所有人群”的模式、江蘇省蘇州市“市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”三級補貼的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式，都是這一時期在各地興起的社會政策創(chuàng)新模式。

可見，21世紀(jì)初期的社會政策在原有“社會身份本位”的基礎(chǔ)上取得了一定程度的探索與突破。首先，隨著“和諧社會”等一系列理念的出臺，社會政策開始改變原有的從屬于經(jīng)濟政策的弱勢地位，社會政策的思維開始出現(xiàn)并體現(xiàn)為一系列新的社會政策的相繼出臺。其次，在經(jīng)歷了發(fā)展主義邏輯下國家從公共服務(wù)領(lǐng)域的退卻之后，政府公共服務(wù)職能重新開始強化，并通過再分配的方式在與人類生存相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行“去商品化”的進(jìn)程。再次，以“再分配注重公平”表述的提出為標(biāo)志，社會政策的發(fā)展呈現(xiàn)出構(gòu)建適度普惠型的趨勢，使得“人類需要本位”和“普遍主義”的色彩開始出現(xiàn)。由此，就范式的演進(jìn)而言，21世紀(jì)初期的中國社會政策呈現(xiàn)出向“人類需要本位”初步邁進(jìn)的圖景。

但是，這一時期的社會政策仍然未完全擺脫“社會身份本位”的窠臼，給“人類需要本位”社會政策的推進(jìn)造成了障礙。首先，在社會政策貼近個人需要的過程中，福利政策的試點和推廣出現(xiàn)了地方化和個別化的傾向，使得地區(qū)之間的福利差距拉大，形成了一些福利待遇領(lǐng)先的福利地區(qū)。例如，上海市最早建立起了城市最低生活保障制度，并且一直在低保給付水平上保持著領(lǐng)跑的地位。其次，這一時期與社會政策有關(guān)的制度設(shè)定仍然是按照城鄉(xiāng)、職業(yè)和地域之間的分割來進(jìn)行的，社會保障項目的碎片化特征漸漸形成。以醫(yī)療保險為例，21世紀(jì)初醫(yī)療保險制度的探索和推廣還是按照城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度等不同險種的劃分來進(jìn)行的。

四、“人類需要本位”的重點突破：新時代社會政策的深化改革

21世紀(jì)初期的中國社會政策在教育、醫(yī)療、住房等社會基本需要領(lǐng)域得到了擴展，但福利保障水平仍然存在較為嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性和群體性差異，制約了社會整體民生福祉的提升。2012年召開的中共十八大提出“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的理念。在此之后，民生導(dǎo)向和社會政策思維在中國公共治理領(lǐng)域中進(jìn)一步強化，社會政策進(jìn)一步擴展，并呈現(xiàn)出在一些領(lǐng)域重點突破的局面。其一，養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域的社會保障項目開始出現(xiàn)整合的趨勢，例如，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度的整合，公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的并軌，以及基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌都在這一時期開始展開。其二，一些地方政府對本地區(qū)內(nèi)部的福利制度進(jìn)行調(diào)整，并探索社會保障制度在地區(qū)內(nèi)部的整合，成為社會政策創(chuàng)新的重要驅(qū)動。例如，浙江省民政廳在這一時期將浙江省內(nèi)城鄉(xiāng)低保制度的給付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了統(tǒng)一。其三，中央政府在社會政策投入方面的角色得到了加強，尤其是在教育，醫(yī)療，就業(yè)和住房領(lǐng)域，體現(xiàn)出了社會政策再集中的過程。其四，隨著精準(zhǔn)扶貧、健康中國、鄉(xiāng)村振興等一系列理念的提出，中國在針對貧困群體、老年群體、困難兒童、殘疾人、退伍軍人等特殊群體的社會政策領(lǐng)域集中發(fā)力，并在短時間內(nèi)陸續(xù)出臺了多項支持上述群體福利水平提升的政策文件（見表5）。

可見，在這一時期社會政策在反貧困、養(yǎng)老和兒童服務(wù)等福利需求突出的重點領(lǐng)域進(jìn)行了集中加碼，對特定弱勢群體的基本生活需要進(jìn)行了重點突破。總的來說，十八大以后的新時代是社會政策在“人類需要本位”重點突破的時期，精準(zhǔn)扶貧、健康中國、救災(zāi)救助、鄉(xiāng)村振興、公益慈善等聚焦于公民基本生活需要領(lǐng)域的福利供給得到了從政策到實踐的更多支持。在這一背景下，一方面，公共財政和社會力量投向特殊福利群體的福利資源在短時間內(nèi)出現(xiàn)了較大的提升，使得后者基本生活需要的滿足狀況得到空前的改善。但在另一方面，由于這些福利待遇的給予仍然是“選擇主義”的，即以特定弱勢群體的身份作為福利資源投遞的信息基礎(chǔ)，因而占全社會更大比重的中間群體仍然沒有被完全納入基本公共服務(wù)的覆蓋范圍。以精準(zhǔn)扶貧為例，“精準(zhǔn)扶貧”政策的推進(jìn)給貧困群體帶來了從收入到教育、醫(yī)療、住房的“兩不愁，三保障”，滿足了后者的基本生活需要。但與此同時，由于教育、醫(yī)療和住房領(lǐng)域的基本公共服務(wù)仍然沒有完全實現(xiàn)普遍主義供給，從而為數(shù)眾多的社會中間群體仍然只是停留在“兩不愁”的階段，而在教育、醫(yī)療和住房領(lǐng)域面臨著社會風(fēng)險的沖擊。而精準(zhǔn)扶貧背景下的“爭當(dāng)貧困戶”現(xiàn)象所折射出的也正是普通農(nóng)民對于基本公共服務(wù)的一種期望。

由此，我們可以發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以后的中國社會政策在范式的演進(jìn)方面具有以下幾個方面的特點。首先，通過以精準(zhǔn)扶貧為代表的一系列政策舉措，針對特殊福利群體的社會保護和基本社會安全網(wǎng)的建設(shè)得到推進(jìn)，社會政策對于弱勢群體的兜底性保障得到全面增強。其次，得益于精準(zhǔn)扶貧、救災(zāi)救助和健康中國等政策理念的推行，原有社會政策范式中“社會身份本位”要素的覆蓋面在企業(yè)職工和國家機關(guān)工作人員的基礎(chǔ)上有所擴展，貧困群體、困難兒童和殘障人士等特殊福利群體被納入到社會政策覆蓋的重點群體范圍之中。再者，在前一時期國家福利職能回歸的基礎(chǔ)上，社會組織和公益慈善的力量得到了決策層的重視。隨著《慈善法》等一系列政策法規(guī)的出臺，政府和社會力量建立起良性互動的關(guān)系，拓展了社會服務(wù)的供給能力。

但是，在社會政策進(jìn)一步擴展，“人類需要本位”重點突破的新時代，社會政策的運行與實踐仍然存在著一些不足，“社會中國”的建構(gòu)和“人類需要本位”的最終實現(xiàn)仍然面臨著一些閾限。總的來說，盡管社會福利和社會服務(wù)的覆蓋面已經(jīng)有了很大的拓展，但當(dāng)下的社會政策體系仍然具有一些“社會身份本位”特征的殘余。而隨之產(chǎn)生的政策理念的偏移，則容易使得把本來屬于普遍主義的公共服務(wù)供給范疇的福利資源捆綁在部分具有特定身份的群體之上，造成特定群體的“福利疊加”與全社會范圍內(nèi)基本公共服務(wù)的供給不足并存的現(xiàn)象，從而成為這一階段實現(xiàn)“人類需要本位”的障礙。

五、建構(gòu)“社會中國”：“人類需要本位”的全面推進(jìn)及其挑戰(zhàn)

就范式的演進(jìn)而言，從計劃經(jīng)濟時代的“國家主義”到市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段的“發(fā)展主義”再到新時代的“人民中心主義”，中國社會政策呈現(xiàn)出從勞動保障制度下存在職業(yè)、城鄉(xiāng)和地域差別的“社會身份本位”的單位制福利，到社會保險制度下福利保障覆蓋群體的擴展和“社會身份本位”范式的延伸，再到“人類需要本位”的初步探索和重點突破的特點。總的來說，在這一演進(jìn)的過程中，中國社會政策的范疇和覆蓋群體都出現(xiàn)了擴展。但是，就現(xiàn)狀而言，現(xiàn)階段的中國社會政策仍然體現(xiàn)著許多“社會身份本位”的因素，并為整個中國福利治理乃至國家治理帶來挑戰(zhàn)。第一，福利政策在重點突破時期的層層加碼，使得福利政策的受益群體和臨界群體之間形成了顯著的“懸崖效應(yīng)”，從而威脅了社會再分配的“正義性”。以精準(zhǔn)扶貧為例，扶貧資源對貧苦戶和貧困村的集中加碼，甚至超標(biāo)供給，造成了受益貧困戶和臨界貧困戶之間巨大的福利落差，形成新的不平衡和矛盾。第二，普遍主義的基本公共服務(wù)供給不足，制約了社會成員抵御社會風(fēng)險的能力，從而加深了整體性社會風(fēng)險的威脅。在少子化、老齡化、全球化等諸多背景下，慢性病、住房危機、照顧危機等領(lǐng)域的社會風(fēng)險普遍存在，公共服務(wù)如果不能普遍主義地供給，系統(tǒng)性社會風(fēng)險的隱憂就會加深。第三，伴隨著“選擇主義”福利治理格局的一系列復(fù)雜的公共行政議題（包括身份的甄別、項目的設(shè)立等）對政府的治理能力提出了很多要求。例如，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，由于缺乏普遍主義的國家醫(yī)療服務(wù)體系（NHS），我們就需要設(shè)立醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助、臨時救助、慈善救助、眾籌等一系列正式和非正式的醫(yī)療福利體系。第四，在“社會身份本位”邏輯下常常出現(xiàn)的福利疊加和層層加碼現(xiàn)象也給公共財政的長期運行提出了挑戰(zhàn)。例如，在貧困治理和養(yǎng)老保險領(lǐng)域，基于“選擇主義”的社會保障項目的設(shè)立往往會偏離“保基本”的定位，形成“福利疊加”的效應(yīng)，進(jìn)而造成公共財政的支付壓力。

“社會身份本位”福利體系的種種弊端昭示著建立“人類需要本位”福利體系的必要性。然而，就當(dāng)下社會政策的特點而言，“人類需要本位”在中國的完全實現(xiàn)仍然面臨著一些政策和實踐方面的挑戰(zhàn)。其一，“社會身份本位”福利體系所內(nèi)生的福利政策的地方化和個別化的特點，造成福利供給的地區(qū)差異和的“地域不正義”，從而制約了普遍主義人類需要和社會公民權(quán)利的滿足。以2018年第一季度各省份的社會福利支出為例，全國最高的江蘇省的總額達(dá)到了14.75億元，而全國最低的黑龍江省則只有0.17億元，兩者相差足足86倍。其二，既有社會保障項目的設(shè)計仍然是碎片化和條塊分割的，職業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的項目仍然沒有實現(xiàn)充分統(tǒng)籌。以社會養(yǎng)老保險為例，目前的社會養(yǎng)老保險仍然停留在省級統(tǒng)籌的階段，在具體項目的設(shè)置上仍然存在著形如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的分野，并且不同項目之間的待遇水平仍然存在顯著差異。其三，基本公共服務(wù)體系仍然沒有健全，公共服務(wù)的供給與加速的社會風(fēng)險之間存在普遍的缺口，從而制約著社會成員基本生活需要的滿足。以長期護理為例，中國的少子-老齡化正以世界少有的速度推進(jìn)，中度以上失能老人的規(guī)模也已超過1500萬大關(guān)，但是公共長期護理保險的建設(shè)卻相對滯后，失能老人的長期護理財務(wù)風(fēng)險缺乏制度化的方式來化解。之所以如此，是因為長期以來以社會保險為導(dǎo)向的社會保障制度主要是面向工業(yè)化社會（尤其是勞動力市場）中的問題，而對后工業(yè)社會在社會服務(wù)領(lǐng)域的需求反應(yīng)滯后。

在此背景下，為了應(yīng)對系統(tǒng)性的社會風(fēng)險，回歸社會政策的“人類需要本位”，我們需要建構(gòu)一個以“社會公民身份”為基礎(chǔ)、以滿足公民基本需要為目的、體現(xiàn)統(tǒng)一的“社會中國”之目標(biāo)的完整的社會政策體系。也就是說，要通過社會公民身份的建構(gòu)，來消除基于地域、城鄉(xiāng)和職業(yè)身份的不平等，從而建構(gòu)起普遍主義的社會政策體系。具體來說，這一“普遍主義”社會政策的建構(gòu)具有以下幾個方面的要義。

首先是理念的轉(zhuǎn)變，即將社會政策的價值理念從基于身份特權(quán)的“社會身份本位”轉(zhuǎn)向基于普遍公民權(quán)利的“人類需要本位”。“社會身份本位”下的社會政策邏輯是“選擇主義”的，社會福利和社會服務(wù)的供給并不能夠滿足全社會成員的基本生活需要。然而當(dāng)代社會政策的價值基礎(chǔ)是普遍主義的，因而要建立一套以人類基本生活需要的滿足為價值導(dǎo)向的社會政策體系。

其次是制度邏輯的轉(zhuǎn)變，即將社會保障制度的覆蓋面從“政策全覆蓋”轉(zhuǎn)向“人員全覆蓋”。當(dāng)前中國社會保障體系的發(fā)展已經(jīng)取得了階段性的進(jìn)展，許多領(lǐng)域的社會保障制度已經(jīng)將全體社會成員納入到制度的覆蓋群體之中。然而，如同當(dāng)下家庭醫(yī)生的簽約率與家庭醫(yī)生服務(wù)的實際享有所反映的那樣，政策層面的全覆蓋不等于人員層面的全覆蓋。因此，要建構(gòu)以滿足公民基本需要為目的的“社會中國”，當(dāng)下的社會政策還應(yīng)在“人員全覆蓋”的維度上進(jìn)行突破。

再次是社會政策和經(jīng)濟政策關(guān)系的轉(zhuǎn)變，即堅持適度普惠的社會政策定位，將社會政策從屬于經(jīng)濟政策的“從屬關(guān)系”轉(zhuǎn)向社會政策與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)的“相互適應(yīng)關(guān)系”。在過去六十多年的發(fā)展進(jìn)程中，中國社會政策已經(jīng)從與經(jīng)濟政策、公共政策的從屬地位走向了相對獨立的地位。但是，在基于“人類需要本位”的社會政策重點突破階段，特定群體的“福利疊加”效應(yīng)也開始出現(xiàn)，制約了福利資源的整體利用效率。為此，下一階段的發(fā)展過程仍然需要堅持適度普惠的社會政策定位，以社會政策與經(jīng)濟發(fā)展階段的相互適應(yīng)來換取社會政策體系發(fā)展的可持續(xù)性。

最后是基本公共服務(wù)的均等化供給，即通過完善基本公共服務(wù)體系的建設(shè)來適應(yīng)當(dāng)前社會成員在家庭照顧、醫(yī)療服務(wù)和基礎(chǔ)教育等各個方面的基本生活需求。后工業(yè)時代的社會風(fēng)險帶來了許多社會問題。在全球化、少子-老齡化等因素的沖擊下，社會成員在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域存在著大量的社會公共服務(wù)需求。在這一背景下，從“人類需要本位”的視角出發(fā)，我們必須建立基本公共服務(wù)均等化供給的社會服務(wù)體系，整合公共財政和社會力量來滿足社會成員在基本公共服務(wù)方面的普遍需要。

【本文為國家社會科學(xué)基金重大項目“中國特色現(xiàn)代社會福利制度框架設(shè)計研究”（15ZDA050）、2016年度教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“社會政策創(chuàng)新與共享發(fā)展”（16JJD630011）的階段性成果，并獲廣州市人文社會科學(xué)重點研究基地項目資助】

作者： 岳經(jīng)綸，中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授（廣東廣州 510275）；方珂，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生（浙江杭州 310058）。

本文轉(zhuǎn)載自《學(xué)術(shù)月刊》2019年第2期，未收錄原文注釋。