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近日，上海市規劃和自然資源局與上海虹橋國際中央商務區管理委員會，對《虹橋國際中央商務區及周邊地區專項規劃》（以下簡稱《專項規劃》）草案展開公示。

《專項規劃》的編制與推進，是對“虹橋國際開放樞紐”國家戰略的有力踐行。自2021年《虹橋國際開放樞紐建設總體方案》獲批以來，上海市已構建起一套多層次、系統化的實施方案體系。

那么，新規劃有哪些創新和突破？又將如何推動“大虹橋”建設？

《專項規劃》背后的制度架構

過去五年間，上海市圍繞“虹橋國際開放樞紐”這一國家戰略，出臺了一系列具體執行方案，形成了層次分明、功能互補的政策體系。這些方案并非孤立存在，而是構成了一個從總體規劃到專項指引、從空間布局到產業導向、從近期目標到中長期愿景的系統性制度架構。

《虹橋國際中央商務區及周邊地區專項規劃》規劃范圍圖。

空間規劃體系構成了這一制度架構的基礎層。2019年出臺的《上海市虹橋主城片區單元規劃》，率先明確了虹橋主城片區的空間布局和發展框架，為后續規劃提供了基本遵循。2020年發布的《虹橋商務區規劃建設導則（試行）》則進一步細化了建設標準和技術規范。這兩個規劃一宏觀、一微觀，共同構成了虹橋地區空間發展的基礎性文件。

產業政策體系是制度架構的核心層。2021年編制的《虹橋國際中央商務區產業發展規劃》和《虹橋國際中央商務區重點產業目錄》形成了產業發展的“雙輪驅動”。前者明確了產業發展方向、重點領域和空間布局；后者則具體列出了鼓勵發展的產業門類，為招商引資和企業落戶提供了清晰指引。

這兩個文件相互支撐，前者解決“往哪走”的戰略問題，后者解決“怎么走”的操作問題。值得注意的是，產業規劃與空間規劃并非割裂，而是形成了有機銜接——產業規劃中明確的重點產業在空間規劃中有相應的承載區域，如數字經濟主要布局在虹橋主城片區北部，會展商貿則集中在國家會展中心周邊。

階段性實施方案構成了制度架構的時間維度。《虹橋國際開放樞紐中央商務區“十四五”規劃》作為五年期的實施計劃，將上述空間規劃和產業規劃的目標任務分解為可量化、可評估的具體指標和項目，形成了實施路線圖，并設定了到2025年的階段性目標。這一規劃起到了承上啟下的作用，既落實了國家方案的宏觀要求，又為年度工作計劃提供了依據。

這些方案之間呈現出明顯的層級遞進關系：從國家《總體方案》到市級空間規劃，再到專項產業政策，最后到五年實施計劃，形成了一個金字塔式的政策體系。同時，這些方案又相互滲透、相互支撐——空間規劃為產業發展提供載體，產業政策為空間利用指明方向，實施計劃則確保兩者協同推進。

這一制度架構并非靜態不變，而是隨著實踐發展不斷調整完善。2023年出臺的《關于推動虹橋國際開放樞紐進一步提升能級的若干政策措施》就是對原有政策體系的補充和升級，針對實踐中發現的新問題、新需求提出了更具針對性的解決方案。動態調整機制確保了政策體系始終與發展實際保持同步，為虹橋國際開放樞紐建設提供了持續的制度動能。

如此系統化的制度設計，避免了規劃“打架”和政策“碎片化”，為虹橋國際開放樞紐建設提供了制度保障。梳理并理解這些規劃方案之間的邏輯關系，是把握虹橋國際開放樞紐建設整體思路的關鍵。

“2+9+6+N”的公共中心體系。

《專項規劃》的創新與突破

此番公示的《專項規劃》草案，標志著虹橋國際開放樞紐建設進入了一個新階段。這一規劃并非簡單的空間擴展或功能疊加，而是在系統總結前期實踐的基礎上，對虹橋國際開放樞紐戰略的深化與升級，體現了從“核心區建設”向“區域協同”的戰略思維轉變。

規劃范圍的戰略性拓展是《專項規劃》草案最顯著的特征。與原先聚焦151平方公里虹橋國際中央商務區不同，新規劃將范圍擴大至約535平方公里，覆蓋了周邊普陀、松江等區的多個街鎮。這意味著，以往的規劃多聚焦虹橋商務區自身發展，而新規劃更強調區域協同，將周邊地區納入統一考量，提出了跨區域的功能布局和交通連接方案。

這種擴展并非行政區劃調整，而是基于功能聯動和資源統籌的需要，旨在形成更大范圍的協同發展圈。上海市規劃和自然資源局相關人士明確表示，規劃并不是意味著虹橋國際中央商務區在擴區，而是通過規劃引導形成151平方公里與周邊地區之間的功能聯動、資源統籌。

這種“核心+周邊”的規劃思路，打破了行政區劃壁壘，將虹橋的樞紐功能向更廣闊區域輻射，為長三角更高質量一體化提供了空間載體。

在空間結構上，《專項規劃》提出了“一核兩軸四片、五帶三濕八組團”的整體格局，這一設計體現了對虹橋地區發展規律的深刻把握?！耙缓恕本劢购鐦驀H中央商務區核心區，強化其國際資源配置功能；“兩軸”沿延安路—崧澤大道和嘉閔高架形成發展走廊，構建區域聯動骨架；“四片”根據產業特色和區位優勢打造差異化功能片區；“五帶三濕”則依托水系和生態資源構建綠色網絡。

這種空間架構既突出了核心引領，又強調了軸線輻射和片區協同，形成了多中心、網絡化的發展模式，為區域高質量發展提供了空間支撐。同時，這與早期規劃側重開發建設形成鮮明對比，反映了對生態文明建設的重視，也是對大都市人與自然和諧共生新路徑的探索。

至2035年，規劃范圍內規劃常住人口將達到約341萬人。新規劃不僅關注硬件設施建設，更強調城市軟實力的提升。如提出針對青年創新人群、商務人群、國際人群等不同需求，提供多層次住宅產品；完善15分鐘生活圈；布局高等級文化體育設施等。這些內容體現了從“重規?！毕颉爸刭|量”的轉變，符合人民城市建設的理念要求。

《專項規劃》草案的另一大創新是構建了“2+9+6+N”的公共中心體系，這一設計超越了傳統的等級化中心體系，引入了專業中心的新概念。2個城市副中心（虹橋主城副中心和莘莊主城副中心）承擔區域綜合服務功能；9個地區中心服務各自片區需求；6個專業中心則聚焦科技創新等特定領域；N個社區中心完善基層服務網絡。

這種多元復合的公共中心體系，既滿足了不同層次的公共服務需求，又為特色功能發展提供了專門平臺。

同時，新規劃更強化創新驅動，將“大科創”作為重要功能，與傳統的“大會展、大交通、大商務”并列，提出建設多個科研集聚區，構建產學研聯動的創新生態。這一調整反映了對新質生產力培育的重視，也是虹橋地區適應創新發展要求的主動作為。

“大虹橋”建設交出漂亮成績單

自2021年《虹橋國際開放樞紐建設總體方案》獲批以來，經過四年多的實踐探索，虹橋國際開放樞紐建設已取得顯著成效，不僅在經濟指標上交出了亮眼成績單，更在制度創新、功能提升、區域協同等方面形成了一系列突破性成果。這些成就既驗證了前期規劃設計的科學性，也為后續發展積累了寶貴經驗。

經濟能級的跨越式提升，是最直觀的成果體現。數據顯示，“一核兩帶”全域生產總值，從2020年的2.3萬億元增長至2024年的3.2萬億元；虹橋國際中央商務區2024年稅收收入首次突破500億元，商品進出口額同比增長13.0%，服務貿易進出口額同比大幅增長80.9%。這些數據表明，虹橋國際開放樞紐已成為長三角地區重要的經濟增長極，對區域經濟發展的帶動作用日益凸顯。

總部經濟集聚，是虹橋國際開放樞紐建設的突出亮點。截至2025年2月，虹橋國際中央商務區累計引進培育各類市級認定總部機構242家。這些總部機構不僅帶來了資本和技術，更提升了區域的資源配置能力和國際影響力。

而且，虹橋的總部經濟呈現出明顯的多元化特征——既有傳統制造業總部，也有研發中心、營銷中心等功能性總部；既有國內企業走出去的橋頭堡，也有外資企業引進來的門戶。這種多元共存、內外聯動的總部經濟生態，正是虹橋國際開放樞紐獨特價值的體現。

虹橋國際開放樞紐四年建設的成效遠不止于此，但其成功實踐意味著戰略定力與政策協同是關鍵前提。

虹橋國際開放樞紐建設始終堅持“一張藍圖繪到底”，從國家《總體方案》到包括《專項規劃》在內的地方各類執行方案，保持了高度的戰略連貫性。同時，各類政策工具相互配合，形成了空間規劃、產業政策、制度創新“三位一體”的政策協同機制，避免了“各自為政”的碎片化現象。

《專項規劃》的公示正值虹橋國際開放樞紐建設四周年之際，此時推出這一規劃，既是對前期成果的鞏固提升，也是對未來發展的前瞻布局。

展望未來，隨著《專項規劃》的實施，將推動虹橋國際開放樞紐在區域協同發展、空間利用、產業升級、綜合服務等方面實現更高質量的發展，在長三角一體化發展和我國對外開放格局中發揮更加重要的作用。（作者系標準排名城市研究院院長）

海報設計 周寰