2018年8月31日，第十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過了關(guān)于第七次修改個人所得稅法的決定。與此前幾次個稅改革相比，新個稅法改革力度大，涉及面廣，切合中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，更好地保障了社會的公平性。個人所得稅與每位公民息息相關(guān)，因此本次個稅改革引發(fā)了社會各界的關(guān)注和熱烈的討論。本文依據(jù)新個人所得稅法，討論目前中國實行的全國統(tǒng)一的個人所得稅制的隱性區(qū)域不平等問題，希望為關(guān)系國計民生的政策討論貢獻(xiàn)一份力量，為中國個人所得稅制的后續(xù)改革提供新的思路。

本次個稅改革，主要有以下幾個方面的調(diào)：

第一，收緊無住所居民個人判斷標(biāo)準(zhǔn)。新個稅法第一條明確引入了居民個人和非居民個人的概念。相比之前以無住所個人是否在中國境內(nèi)居住滿1年的判定標(biāo)準(zhǔn)，新稅法183天的標(biāo)準(zhǔn)大幅收緊了居民個人的時間判定標(biāo)準(zhǔn)。同時，新個稅法也細(xì)分了居民個人和非居民個人的稅收規(guī)定。

第二，建立綜合與分類相結(jié)合的稅制并優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。居民個人的四項勞動性所得合并為綜合所得，并適用統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率，按月征稅改為按年征稅。同時，新個稅法適當(dāng)簡并了應(yīng)收稅所得分類，并適當(dāng)調(diào)整了各檔稅率的級距。

第三，建立綜合所得稅前扣除機制，提高基本減除，增加專項附加扣除。個人綜合所得扣除項目不再保留專門的附加減除費用，而是將基本減除費用標(biāo)準(zhǔn)提高到5000元/月。除此之外，還增加了贍養(yǎng)老人、子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和租金六大專項附加扣除。

第四，引入納稅人識別號，完善自行申報與扣繳申報機制，并增加反避稅條款。針對個人不按獨立交易原則轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)、在境外避稅地避稅等行為，賦予稅務(wù)機關(guān)按合理方法進(jìn)行納稅調(diào)整的權(quán)力。

可以看到，新的個稅制度更加合理與優(yōu)化。然而在這些調(diào)整中，除了專項扣除中的住房租金扣除按地區(qū)分為三檔，其余條款都是全國統(tǒng)一。絕大部分人認(rèn)為這種全國統(tǒng)一的稅率稅制，體現(xiàn)了公平性。然而在深入的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考下，事實并非如此。全國統(tǒng)一的稅率稅制恰恰會導(dǎo)致一種隱性的區(qū)域不平等。

統(tǒng)一稅率的隱性區(qū)域不平等

在討論個稅制度的區(qū)域不平等之前，我們需要明白名義收入，真實收入與生活成本這幾個概念與它們之間的關(guān)系。簡單來說，名義收入就是公民所獲得的所有賬面收入的總和。假如一個人的收入只有工資性收入，那么這個人的名義收入即為他的工資。真實收入，則是名義收入的購買力或者能夠購買的商品和服務(wù)。真實收入是剔除了各地生活成本與物價水平的差異之后的收入水平。

目前，中國的個稅法是按照名義收入確定稅率與稅額，并且是全國統(tǒng)一使用同一個稅率結(jié)構(gòu)。這種全國統(tǒng)一的稅收制度，忽略了一個重要經(jīng)濟(jì)事實。那就是，在高收入地區(qū)，人們面臨的生活成本往往也較高。例如，2017年，上海的人均可支配收入為58988元（數(shù)據(jù)來源：2018中國統(tǒng)計年鑒），為全國最高；然而上海的生活成本指數(shù)為92（數(shù)據(jù)來源：《全球城市生活成本2017》調(diào)查），也為全國最高。因此，雖然上海的名義工資很高，但是由于同樣很高的生活成本，與其它地區(qū)的生活水平差異可能并不如名義工資的差異那么大。在這種情況下，完全根據(jù)名義工資來確定稅額存在著一種隱性的不公平。舉個例子，A與B收入同為月工資1萬元，A生活在上海B生活在重慶，兩人應(yīng)繳的個人所得稅完全一樣。然而由于生活成本的差異，B的生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于A。兩個生活水平完全不同的人卻繳納一樣數(shù)額的個人所得稅，這就造成了一種隱性的區(qū)域不平等。

事實上，這種隱性的區(qū)域不平等在世界各國都有一定程度的存在。例如，美國的聯(lián)邦稅也是依照全國統(tǒng)一的累計超額稅率對全美各州征收個人所得稅。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家真正意識到這一隱性的不平等現(xiàn)象并進(jìn)行深入的研究卻是最近幾年的事情。美國伊利諾伊大學(xué)的教授David Albouy在2009年的一篇Journal of Political Economy的文章中（The Unequal Geographic Burden of Federal Taxation）首次提出了美國聯(lián)邦稅的隱性地區(qū)不平等問題并量化了其造成的經(jīng)濟(jì)與福利損失。

該文章認(rèn)為，美國實行的全國統(tǒng)一的聯(lián)邦稅降低了高生產(chǎn)力地區(qū)的長期就業(yè)率以及美國整體的生產(chǎn)效率，導(dǎo)致了社會總福利的損失。該文章闡述到，由于美國各城市的工資和生活成本差別較大，平均名義工資較高的城市，生活成本往往也較高。而美國的聯(lián)邦稅是依照名義工資計算稅款的，平均名義工資高的地區(qū)在有著與其余地區(qū)相同真實工資的情況下，卻要繳納更多的稅，并且沒有享受到更高的福利。這會導(dǎo)致城市間稅收分配不平等，使得大城市工資與房價相對下降，勞動力由此流向平均名義工資較低的城市甚至是農(nóng)村，由此產(chǎn)生的就業(yè)地理分布效率低下，總體上降低了社會福利。事實上，在這種稅收體系下，大城市的中產(chǎn)階級在補貼小城市的中產(chǎn)階級，而這并不是政府的初衷。依據(jù)一般均衡模型，該文章估算得出，這樣的稅收結(jié)構(gòu)導(dǎo)致高工資地區(qū)的長期就業(yè)率降低了13％，土地和住房價格降低了21％和5％，整體損失的經(jīng)濟(jì)效率大約為每年280億美元。

事實上，在美國的稅收體制中，州稅的存在以及各種基于當(dāng)?shù)厣畛杀镜亩愂崭＠绨唇依⒖鄢呀?jīng)大大緩解了這一隱性的地區(qū)不公平。然而David Albouy在綜合考慮了這些因素之后依然發(fā)現(xiàn)如此大的地區(qū)不平等和福利損失。而在中國的個稅體系中，極少有這些基于當(dāng)?shù)厣畛杀镜亩愂崭＠Ｔ诖舜蝹€稅改革之后，也僅僅在住房租金專項扣除上考慮了地區(qū)差異。可以想象，在中國這種全國統(tǒng)一的個稅體系下會造成更大的經(jīng)濟(jì)效率與福利損失。

事實上，在中國還有一個更為嚴(yán)重的問題，那就是中國有大量沒有當(dāng)?shù)貞艨诘耐鈦韯?wù)工人員。大量的外地工人為城市提供了廉價的勞動力，促使城市憑借人口紅利不斷發(fā)展。尤其是一線城市，外來務(wù)工人數(shù)是個十分龐大的數(shù)目。以上海為例，2016年上海常住人口為2419.7萬人，而戶籍人口僅有1450萬人（數(shù)據(jù)來源：2017年上海統(tǒng)計年鑒）。而那些在高生活成本地區(qū)生活的外來務(wù)工人員，繳納著比其他地區(qū)的外來務(wù)工人員更高的個人所得稅，卻無法享受與當(dāng)?shù)厥忻裢瑯拥纳鐣Ｕ细＠玑t(yī)療保障、住房補貼、兒女受教育機會等。這無疑會造成了更大的經(jīng)濟(jì)效率與社會福利的損失。

未來改革的方向

個人認(rèn)為，本次中國個人所得稅制改革的最大亮點無疑是增加了專項附加扣除，根據(jù)每個家庭的實際情況進(jìn)行所得稅的調(diào)整。并且，本次改革后，個人所得稅制初步開始考慮區(qū)域差異，即按照區(qū)域生活成本的差異實行住房租金扣除。這些改革，體現(xiàn)了不同家庭納稅能力的差異，更是中國個人所得稅制度逐步實現(xiàn)地區(qū)公平化的良好開端。

個人所得稅為政府提供了穩(wěn)定的財政收入，保障了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并一定程度上通過財富再分配減少了社會不公平。然而正如本文所闡述，目前的個人所得稅制存在著隱性的地區(qū)不平等，并帶來了社會整體經(jīng)濟(jì)效率的損失。那么未來的改革方向，應(yīng)該繼續(xù)在保障公平和效率上努力。一方面，個稅征收與扣除標(biāo)準(zhǔn)可以更多地放權(quán)于地方政府，使之能夠針對當(dāng)?shù)貙嶋H情況，將各項專項扣除標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化靈活化。在教育支出、醫(yī)療支出、老人贍養(yǎng)費用、按揭利息等各個方面實行區(qū)域差異化對待，充分考慮當(dāng)?shù)氐奈飪r水平與長期發(fā)展方向，制定合理的符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的專項扣除標(biāo)準(zhǔn)，保障公平。另一方面，要兼顧公平與效率，充分考慮稅收的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，加強基礎(chǔ)設(shè)施與完整和諧法制法規(guī)的建設(shè)，促進(jìn)可見的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)注中國各地區(qū)以及社會各階層的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)效率的最大化。同時，戶籍制度的改革與個人所得稅制的改革息息相關(guān)，涉及到千千萬萬外出務(wù)工人員的切身利益，政府在后續(xù)的改革中要做到高瞻遠(yuǎn)矚，充分考慮不同政策之間的相互關(guān)聯(lián)與影響，制定出最合理而有效的改革方案。

（暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會研究院本科生曹美連為本文做了資料搜集和前期工作。）