本次《農村土地承包法》修訂的最大亮點是三權分置的提出。圖為2018年9月26日，內蒙古呼倫貝爾，秋季田野上的農田和防護林。 東方IC 圖

2018年12月29日，十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議表決通過了關于修改《農村土地承包法》的決定。本次《農村土地承包法》修訂的核心內容是將農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分置”以法律形式確立下來。

早在2014年，當年的中央一號文件（《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》）就指出，要賦予農民對承包地的占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，保障農民穩定持久的土地承包權。2017年的中央一號文件（《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》）正式提出落實農村土地“三權分置”。

筆者認為，此次《農村土地承包法》的修訂是對近幾年農地“三權分置”地方實踐成果的總結，也是為了解決現實農業經營困境而實施的法制化舉措，是我國農地制度的重要完善，有利于強化農民土地產權的保護與促進實現農業現代化發展。

要理解修訂后的《農村土地承包法》的貢獻與不足，需要對農村土地承包制度的歷史沿革、實踐弊端、頂層推動等背景進行回顧。

一、農村土地承包法修訂的背景

（一）賦予農地經營者穩定而有保障的土地權利

只有擁有相對完整而有保障的土地使用權、收益權和轉讓權，從事農業經營的農民或農業企業才更有激勵在土地上進行長期投資，從而提高糧食產量。

人民公社、一大二公導致了農業生產效率長期徘徊不前，家庭聯產承包制改革則將承包權界定給農戶，從而帶來了糧食產量創歷史新高。在承包者就是耕地經營者的情況下，強調承包權和承包制的穩定性是當時土地制度改革的重點，一直到2003年《農村土地承包法》出臺都是如此。

據2000和2001年的農村入戶調查，全國不足5%的土地發生了流轉，由承包戶之外的農戶或者公司在經營。在這種情況下，政策制定者關注的自然是“賦予農民穩定而有保障的土地承包權”，2003年《農村土地承包法》的頒布也強調的是保障土地承包權的穩定性，盡可能減少因為土地調整導致的土地承包權不穩定。

然而，隨著勞動力進一步向城市轉移，越來越多的土地進入市場。截至2016年底，全國2.3億農戶中流轉土地的農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達地區這一比例超過50%。2017年全國土地流轉面積比例超過35%。

在這種背景下，如何賦予土地經營者（包括原土地承包者和現土地租賃經營者）更加完整的土地財產權利，就成為新土地承包法面臨的挑戰。

（二）原有土地承包法的實踐困境

在原有《農村土地承包法》中，土地經營權是土地承包權的一個派生權利，土地承包權屬于用益物權（即以一定范圍內的使用、收益為目的而在他人之物上設立的物權），而土地經營權屬于債權。

這導致了兩方面的問題。

第一，土地承包權本身就可能因為村莊的土地調整而變得不夠穩定。雖然2003年《農村土地承包法》對土地調整進行了嚴格限制，但仍有不少村莊仍然會因為社區成員的變動或者征地等原因而進行土地調整。土地調整意味著土地承包權可能會被收回，同理，土地承包權所派生出來的土地經營權也面臨著被收回的可能。

第二，作為債權，土地經營者還面臨土地承包者或者集體土地所有者收回土地經營權的可能性，發生糾紛還很難得到補償。在這種情況下，農地使用權交易存在期限短、缺乏正式契約等特征，也很難形成穩定的農業規模經營，這導致農地經營者缺乏長期投資的積極性，從而不利于農業利用效率的進一步提高和土地的規模經營。

（三）改革的頂層設計與時機選擇

伴隨著新型城鎮化建設的不斷推進與農業現代化的加速進行，2013年的中央一號文件（《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》）提出鼓勵引導農業規模經營。

截至2016年底，全國耕地規模化耕種面積占比28.6%，比2012年增長了7.1個百分點；農業經營戶20743萬戶，其中規模農業經營戶398萬戶。全國農業經營單位204萬個。可見規模經營與資本下鄉已經取得了較大進展，原有的農地承包經營關系已經不能滿足農村發展的現狀，“三權分置”的出現是城鄉生產要素漸趨融合的現實需要。

自2014年中央一號文件提出完善農村土地承包政策以來，中央在2016年先后出臺《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》、《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》等政策文件，通過各地試點不斷推進農地三權分置實踐。到2017年中央一號文件正式提出落實農村土地“三權分置”，《農村土地承包法》全面修訂的條件已經十分成熟。

二、農村土地承包法修訂的四點進步

土地承包經營的問題包括“土地屬于誰”、“土地誰來用”、“土地怎么用”、“土地用多久”、“收益屬于誰”等問題。在農村土地歸集體所有的“紅線”不變的情況下，修訂后的《農村土地承包法》在后幾個問題上都進行了強調。農地的三權分置解決了“土地怎么用”和“收益屬于誰”的問題，“誰來用”、“用多久” 的問題則在本次《農村土地承包法》修訂中有關權屬劃定與使用期限的規定之中得到了解答。

（一）確立農地“三權分置”，促進土地規模經營

本次《農村土地承包法》修訂的最大亮點是三權分置的提出，體現為以下幾個方面。

首先，“土地承包經營權”與“土地經營權”分開，土地經營權也參與流轉與物權融資。其次，土地經營權的受讓方范圍擴大，原有文本中對替代承包經營權受讓主體的限制由原有的“須有農業經營能力”修改為“須有農業經營能力或者資質”，經營主體不局限于農民個體，也包括工商資本。第三，關于土地經營權流轉的風險防控，強調對于社會資本流轉農地的資格審查、項目審核與風險防范。第四，規定“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記”，為流轉期限較長的轉包人提供了保障。

本次修訂賦予農業經營權以合法性，通過三權分置，土地的用益物權和擔保物權權能被充分搞活，農戶可以放心地進行土地承包權入股或轉讓給產業集團。而農地流轉價格的協商定價與土地經營權的抵押擔保也保障了農地經營權利的市場定價，利于提高農民收入。此舉為推動規模經營、發展專業化與產業化的現代農業提供了法律保證，利于土地產出率與勞動生產率的提高。可以看出，農地產權的流動性與市場/資本屬性增強了。

此次修訂在保證農村基本經營制度不變的情況下豐富了雙層經營體制的內涵，能有效減少由于承包經營權權屬模糊而導致的土地流轉程序不規范、承包人權益受損等問題。面對資本下鄉可能產生的“圈地”、“賺快錢”等現象，修訂后的《農村土地承包法》安排了農業經營的資格審查、項目審核與金融風險防范等條目，并對農地非農化及拋荒等行為做出了嚴格限制，以防范資本動機不純帶來的掠奪，保障農民的合法權益；在將市場機制明確引入農地經營的同時，力求將風險控制到最小。

（二）延長農地承包期限，賦予農民長期穩定地權

早在2008年，十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》就明確要求“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，十九大報告再次強調了這一點，并將到期后的第二輪土地承包期再延長三十年。

但“三十年+三十年”的規定仍然難以給農戶帶來地權長期穩定的制度信心。本次修訂延長了土地承包的年限，規定“承包期…屆滿后再延長三十年”，以法制化形式提高了地權穩定性，給予農民及其他經營主體穩定的土地承包經營預期，有助于激勵土地經營者對土地的長期投資。“三十年”的隔斷是當前的制度與“集體所有農民永佃”（即：集體經濟組織享有土地集體所有權，現有的農戶承包權和土地經營權合并為永佃權）的一大區分，三十年的承包期在延續前法的基礎上，也從法律上為村莊內土地調整預留了一個穩定的周期，兼具穩定性與靈活性。

（三）強調土地退出的漸進性，鼓勵自愿退出農地

修訂后的《農村土地承包法》消除了原有的農民進城落戶必須退出土地承包經營權的硬性體條件，對落戶的主體也不限定于舉家遷移。

其中強調：“引導支持進城農戶按照有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權”，且“也可以鼓勵其流轉土地經營權”。“承包方自愿交回承包地的，可以獲得合理補償”，在保障農民權利的基礎上逐步引導農地退出。

這其中的轉變有二。其一，農村舉家進城的是少數，以代際分工為基礎的“半工半農”家庭的土地處置在原有的法律中是空白，因此可能存在已在城市落戶的人土地不退出的情況，修訂后的《農村土地承包法》將主體放到個人而非“戶”上。其二，鼓勵農地轉包及有償退出農地，尊重了承包人的農地權益，并給與了其選擇權，保障了其合法收益。

（四）明晰集體成員的土地承包權利

土地權屬界定與收益權直接相關，修訂后的《農村土地承包法》新增了對集體成員身份確定的條目，并強調家庭內部的權利平等：“土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。”這進一步保障了家庭內婦女（尤其是外嫁女）及兒童所享有的權利，也是性別權利平等進程的一大表征。

此外，技術限制的解除、地籍系統的逐步完善，也為農地確權創造了條件。自《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》于2011年下發后，農村地區開始逐步進行農地確權。農地確權與身份邊界劃定二者的共同實施，代表著土地承包經營權財產權屬的清晰化，利于減少農地流轉中的交易費用，減少因為權屬模糊產生的沖突，提高農地權利的可交易性。

三、仍可商榷之處

（一）承包期內承包地不可調整與現實相悖

農村土地的矛盾沖突主要體現在征地與農地調整上，修訂后的《農村土地承包法》仍然規定，除了“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的”情形可提交村民會議討論之外，“承包期內，發包方不得調整承包地”。但實踐中，由于農村人口的增減變動頻繁，承包地的再分配成為爭論與村莊矛盾的中心，出現了部分村莊的土地調整狀況。顯然，實踐與法律發生分離，維持村莊承包地權穩定與滿足集體成員土地要求之間存在矛盾，如何在頂層設計上賦予實踐合法性是難點所在。

（二）女性土地承包權利條款仍然需要細化

雖然本次修訂增加了保障家庭全體成員平等的土地權益的相關條目，但較為籠統，仍然缺乏對性別角色的關注。外嫁女土地收益、婦女的承包地收益、離婚婦女的土地分紅等等都是實踐中容易引發沖突的領域，但由于法律規定以戶為單位，缺乏對女性角色土地承包權利保護的具體條款，這為解決這些沖突留下了較大不確定性。對女性承包權利的細化與法制化是需關注的重要領域。

（三）農地退出的補償標準存在模糊空間

新修訂的《農村土地承包法》規定，“承包方自愿交回承包地的，可以獲得合理補償”。給與補償可鼓勵農民自愿退出農地，但此次修訂雖然提出了補償，卻并未對補償標準做出規定。補償標準的定價、補償的可操作性是農地退出的核心問題，承包地退出的補償標準仍然存在模糊的空間，這為地方自由裁量留下了大量空間。補償問題是未來需要不斷細化的方向。