【編者按】

黨的二十屆三中全會是在以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期召開的一次十分重要的會議。全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，是指導新征程上進一步全面深化改革的綱領性文件。

繼全國兩會關鍵詞、“百年共產黨人精神譜系”關鍵詞、二十大關鍵詞、中國式現代化關鍵詞等專欄后，2024年澎湃新聞攜手上海市社會科學界聯合會和上海市政治學會，開啟黨的二十屆三中全會關鍵詞。我們將圍繞全會《決定》選取關鍵詞，從理論與實踐結合的角度進行解讀。

今天的關鍵詞是：人口小縣。

縣城作為我國城鎮體系的重要組成部分，是連接城市、服務鄉村的載體。截至2023年，我國共有397個縣級市、1299個縣、117個自治縣。黨的二十屆三中全會通過的《決定》第九部分提出，穩妥推進人口小縣機構優化。何謂人口小縣？它帶來哪些問題？如何“穩妥推進”人口小縣機構優化？

何謂人口小縣？

2023年，中國城市化率已經達到66.16%，縣域人口分布受自然地理條件、經濟社會發展、產業結構等因素影響，不同地區的縣域人口數量及其治理出現較大分化，人口小縣的數量不斷增多。根據第七次全國人口普查和《中國人口普查分縣資料—2020》數據顯示，截至2020年，縣域平均人口達39.9萬人，208個縣的常住人口超過80萬，常住人口20萬人以下的縣546個，而常住人口10萬人以下的縣246個。

從地域分布看，以常住人口少于20萬作為劃分標準，東部地區有46個縣常住人口少于20萬，中部地區有70個，西部地區有389個，東北地區41個。一方面，東部地區縣域人口的持續性流入，例如，義烏、昆山、慈溪、晉江在人口流入方面處于全國第一梯隊。另一方面，西部地區縣域人口持續性流出，形成了數量較多的人口小縣，這些人口小縣多數分布在胡煥庸線的西北側地區。

除西藏和新疆兩個邊境省份外，四川是人口小縣最為集中的地方，20萬人以下縣（包括縣級市）有51個，包括鹽邊縣、石棉縣、天全縣、汶川縣、理縣等。內蒙古的人口小縣數量僅次于四川省，數量達50個，最少的縣人數只有2萬人。此外，云南、山西、陜西、甘肅、青海也是人口小縣較為集中的省份。

人口小縣帶來哪些問題？

人口小縣是多重因素合力作用的產物，除地理和歷史因素外，城市化是最主要的原因。目前，人口小縣并沒有統一的劃分標準。實踐中，2020年以來，山西省將人口不足20萬的縣列為人口小縣并進行政府機構改革試點，隨后，內蒙古、青海、甘肅、安徽、湖南等省份相繼推進人口小縣機構改革。

雖然中國不少縣域人口流動像“沙漏”一樣，而機關事業單位的編制卻如“磐石”般穩固。除邊境地區縣域的特殊情況外，大多數地區人口小縣的人口雖少，但政府機構不少、政府成員不少、財政支出成本也不少。山西作為全國最早啟動人口小縣機構改革的省份，2019年，山西對全省人口小縣進行摸底調研；2020年4月，山西臨汾市浮山縣和忻州市河曲縣作為第一批改革試點縣。以浮山縣為例，2020年，這個常住人口不足10萬的縣，一般公共財政預算收入僅1.3億元，在機構改革前有超過5900名財政供養人員，發放薪酬需4.6億元，這樣的現象在不少人口小縣都普遍存在。

絕大多數人口小縣的財政支出主要靠轉移支付，普遍存在財政供養壓力大，人員和機構的冗余，甚至產生人浮于事等問題。人口小縣面臨的治理困境是科層機構“上下對口”的產物，機構設置遵循“下級模仿上級，級級模仿中央”，毫無例外地建立相應的組織機構，以致基層單位設置了諸多門類齊全、重疊不堪的行政機構和部門。因而，推進人口小縣機構改革，直接原因是降低縣域的行政成本和財政負擔，深層原因則是通過機構優化，提升縣域治理效能，推動縣域的高質量發展。

如何“穩妥推進”人口小縣機構優化？

人口小縣的改革及其治理創新，是全面夯實基層治理體系和治理能力現代化的重要舉措，積極穩妥推進人口小縣機構優化勢在必行。從行政管理角度看，人口數量和地理空間構成縣域治理兩大基本影響因素，解決人口小縣面臨的治理問題，主要是通過“大部制”改革，降低行政成本和減輕財政負擔，推動機構設置適應治理需求。人口小縣的機構優化主要可以從三方面重點著力。

一是進行機構的縮編、合并、精簡，降低行政成本。山西自2020年4月啟動人口小縣機構改革，將6個人口不足20萬的縣列入試點，分兩批進行，第一批是忻州市河曲縣和臨汾市浮山縣，第二批是太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣。該階段這些地區主要做法是“減機構、減人員、減經費、減層級”，以降低行政成本為導向的縮編、合并、精簡，構成了人口小縣機構改革的主旋律。以山西省等地區為代表的人口小縣機構改革，取得了階段性改革成果，主要體現在機關事業單位編制被大幅削減，黨政機構經歷了數量上的精簡和功能方面的整合，部分縣域機構的縮編人數超千人。

二是實現機構功能的合并、整合、優化，推動高質量發展。機構的縮編、合并、精簡的重心是優化政府機構職能，并推動治理功能的提升。加大了職能相近的黨政機構重組整合力度，簡化黨政部門中間層次，精干設置內設機構，縣直事業機構實行限額管理，推進編制資源下沉等，一方面，通過“大部制”改革進行機構和人員的“瘦身”，另一方面，通過機構合并整合從而優化政府治理的功能。機構整合后，部門設置更加精簡，部門規模顯著擴大，部門干部結構更加合理，部門力量更加集約，部門間的協調成本顯著降低，縣域內同類型事項推動落實效率明顯提高，初步形成了簡約高效的基層治理體制。

三是進一步適應以縣城為重要載體的新型城鎮化要求?？h域治理既要考慮人口數量和經濟因素，還要兼顧國防安全、民族地區發展、生態保護、文化、戰略地位等因素。縣的機構設置和功能優化應該因地制宜。當前，山西已經啟動第三批人口小縣機構改革試點，大同市左云縣、朔州市右玉縣、忻州市岢嵐縣等成為第三批改革試點縣。接下來，人口小縣機構優化進入新階段，改革重心從機構、人員調整，轉向提升人居環境質量，增強縣城綜合承載力、宜居吸引力、輻射帶動力，積極探索符合人口小縣實際、具有人口小縣特色的城鄉協調發展之路。

（作者系中共上海市委黨?？茖W社會主義教研部副教授）