隨著2025年海南自由貿易港封關政策的逐步落實，海南島即將迎來一次歷史性的變革—成為中國第一個全面實施“封關”政策的自由貿易港。海南開放的政策措施和不斷優化的營商環境將進一步為國內外企業及個人提供自由的資金流動、信息交流，更便利化的國際貿易，更完善的人才發展空間。封關政策是將海南全島劃分為“境內關外”區域，企業、經營者和個人享受零關稅、低稅率等優惠政策，這無疑為海南島發展注入了新活力。經過四年的發展，海南自由貿易港建設已經進入成型起勢階段。

稅收制度是海南自由貿易港制度建設的關鍵一環，構建具備國際競爭力的稅收制度，是海南自由貿易港建設所展現的鮮明特點之一。2020年6月，中共中央、國務院印發了《海南自由貿易港建設總體方案》，提出了“零關稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段”的原則，初步建立與高水平自由貿易港相適應的稅收制度架構。2021年6月，全國人大常務委員會正式通過了《中華人民共和國海南自由貿易港法》（以下簡稱“自貿港法”）。此后四年，多項稅收政策陸續出臺，初步形成具有競爭力的稅收制度和政策體系。

一、如何認識海南自由貿易港稅收政策精髓

海南自由貿易港在建立稅收制度時提出科學、合理的五大原則：零關稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段等。主要內容如下：

“零關稅”代表著在2025年封關運作前，對部分進口商品，免征進口關稅、進口環節增值稅和消費稅。全島封關后，對進口征稅商品目錄以外、允許海南自貿港進口的商品，免征進口關稅。

“低稅率”是指在海南自由貿易港實質經營的企業，實行企業所得稅15%優惠稅率；對符合條件的個人，實行個人所得稅15%的優惠稅率；通過兩項政策吸引經營主體和人才集聚海南。

“簡稅制”是指在2025年封關后，將現行增值稅、消費稅、車輛購置稅、城市維護建設稅及教育費附加等五稅合一，簡并為銷售稅，啟動在貨物和服務零售環節征收銷售稅。

“強法治”是指稅收管理部門按實質經濟活動所在地和價值創造地原則對納稅行為進行評估和預警，制定簡明易行的實質經營地、所在地居住判定標準，強化對偷漏稅風險的識別，防范稅基侵蝕和利潤轉移，避免成為“避稅天堂”。積極參與國際稅收征管合作，加強涉稅情報信息共享。加強稅務領域信用分類服務和管理，依法依規對違法失信企業和個人采取相應措施。

“分階段”是指分步驟實施零關稅、低稅率、簡稅制的安排，最終形成具有國際競爭力的海南自貿港稅收制度。“分階段”給出了確立和完善海南自貿港稅收制度的時間刻度；明確的階段性目標有利于穩步實施，盡快形成具有國際競爭力的稅收制度。

這五項原則不僅成為海南自由貿易港稅制的鮮明特色，而且始終指引海南稅制建設，激勵優勢產業發展、進一步減稅降稅負，提高征管效能、為“五稅合一”做好制度安排，推進稅制完善和政策優化。這些政策不僅凸顯完善合理的稅收制度保障對社會經濟發展的激勵作用，更彰顯了海南自由貿易港發展的重要性和前瞻性。 

二、自由貿易港稅收制度給海南帶來了什么？

2021-2023年中央有關部門和海南省政府及有關部門持續發布的重要稅收政策一共12項，從頂層設計到具體實施路徑，制度保障日益完善，政策框架不斷完善和日益優化，不斷釋放的政策紅利顯著推進了海南經濟發展。

第一，所得稅優惠政策吸引人才和市場主體快速增加。2022年-2023年，個人所得稅的優惠政策不斷細化，吸引了大量人才繼續涌入海南省。據海南日報報道，自2018年4月至2024年5月，累計引進各類人才超70萬人。據全國工商聯調查顯示，海南省營商環境全國排名前移4位。市場主體增速連續34個月保持全國第一。全國首個營商環境建設廳揭牌成立。營商環境的優化，稅收政策紅利效應不斷放大，海南省經營主體不斷增長，2023年一季度，?？谛略鼋洜I主體超20萬戶。其中，現代服務業新增戶數同比增長40.31%，熱帶特色高效農業新增戶數同比增長23.98%，高新技術產業新增戶數同比增長5.82%，旅游業新增戶數同比增長73.68%。新增注冊穩中有升，新興產業增速加快，見證著?？诰劢拱l展四大主導產業，加快構建現代化產業體系的堅實步履。經營主體增長是一項事關全方位推動高質量發展的基礎性、戰略性、牽引性工程。這印證了海南自由貿易港一攬子“組合拳”政策，實現了目標，為提前封關打下堅實基礎。

第二，不斷優化的稅收政策激勵了進出口總額總體上漲。海南自由貿易港在全球的影響力不斷增強，進出口貿易總額處于增長趨勢中。2022年-2023年，全球社會經濟波動加劇，國內在雙循環發展中相應地遇到了一些阻力，部分外資離開中國，前往東南亞一些國家、日本和美國等；對海南自由貿易港發展帶來一定影響。總規模整體增加，但是趨勢在波動中下降。這說明，海南自由貿易港發展必須更大力度對外開放，在更高層次和規模上融入全球市場，成為中國經濟雙循環的關鍵節點之一。

圖1  海南進出口總額月度趨勢

第三，離島免稅業務占全球份額從2%增長到17%。盡管2022年中國社會經濟運行遇到了重大挑戰，但是不斷優化的“離島免稅政策”為海南自由貿易港發展提供了強勁動力，海南離島免稅業已成為21世紀全球旅游零售業獨特的成功案例。海南目前已成為全球第一大香化品牌免稅市場，離島免稅銷售額于2020年和2021年分別同比增長了127%和84%，均創下了歷史新高。從當年三亞的一家小型門店，到如今發展成為價值數十億美元的支柱產業，三亞的門店也進化成世界上最大的免稅商業綜合體。

在離島免稅購物政策方面最大的變革之一是，2023年3月對免稅購物商品的取貨政策進行了重大調整。這些改進措施主要分為兩個關鍵領域：“擔保即提”和“即購即提”?！皳＜刺帷奔措x島時嚴格的擔保和檢查。預計將進一步促進手表和珠寶等頂級奢侈品的銷售，而且伴隨著“即購即提”政策的實施，游客每次出島都可以直接購買限量香水、箱包、服裝、絲巾、太陽鏡、皮帶、體育用品等產品。消費者此前只能訂購以上商品，而零售商必須在消費者離開島嶼之前包裝并運送到機場、海港或指定的自提點。

這些措施能確保增加游客成為購物者的轉化率，并降低物流成本。離島免稅行業是中國政府旨在將旅游支出留在國內、促進國內消費的象征。作為一個市場，海南有自己的原則、獨特的客戶群（主要是中國人），并且是“大趨勢”的重要組成部分，即最大量化中國國內消費。海南離島免稅，對品牌方發揮了雙重作用，它本身就是一個大量的有價值的渠道。日益優化的“離島免稅政策”為其日益高漲的全球自由貿易港地位給與了制度保障。

第四，所得稅、增值稅等優惠政策促進規上企業利潤在波動中上升。為了加快發展海南自由貿易港，2022-2023年陸續出臺了一系列稅收政策， 細化了人才吸引政策、企業所得稅優惠政策征管措施、“零關稅”政策等，這些稅收政策在對標國際最高水準自由貿易港的基礎上，充分體現了海南自由貿易港特色，因此顯著推動了海南自由貿易港發展。由圖2可知，股份制企業在波動匯中呈增加態勢，外資企業在2022年經歷了國內外環境的考驗后，再次大幅提升，尤其是2022年12月至2023年3月，增幅全國第一，成績十分亮眼。

2022年至今，海南省經濟增速略高于全國平均值。海南省上市公司數量較少，行業分布廣泛，上市公司主要集中在?？谑小榇耍Ｄ献杂少Q易港需要進一步聚焦重點產業，加快培養公司上市。 

圖2  2018年1月-2023年3月海南省規模以上工業增加值月度趨勢圖（%）

三、海南自由貿易港新稅制推進思路與政策建議

《海南自由貿易港建設總體方案》提出，按照“零關稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段”的原則，構建特殊的稅收制度安排。“簡稅制”的重要表現之一，是實現由以增值稅為主的流轉稅體系向銷售稅轉變，即于2025年之前實現增值稅、消費稅、車輛購置稅、城市維護建設稅和教育費附加五項稅（費）合一，代之以在貨物和服務零售環節開征的銷售稅。本報告基于2024-2025年封關運作的背景，就海南自由貿易港稅收制度推進提出優化思路和政策建議。

特殊的稅收制度是海南自由貿易港建設的一大關鍵，其中一大目標是海南在2025年前五稅合一，啟動在貨物和服務零售環節征收銷售稅相關工作；這是海南自由貿易港初步實現自由便利化一大基礎。這一方案是自1994年中國“分稅制”改革后稅收制度迎來的最大變革，為此相應難點也需要給與重視和研究。

（一） 推進海南自由貿易港稅收制度的整體思路

1. 以“簡稅制”為原則，逐步優化稅收政策

相較于增值稅，銷售稅在單一環節征收，避免了重復征稅，減少了對生產和分銷等前端和中端環節的干擾，避免稅收因素對中間交易環節的影響，更加體現中性原則，有利于激發經營主體活力。以“低稅率”為原則，突出自由貿易港優勢。

從自由貿易港的內在特征來看，海南自由貿易港銷售稅應設置低稅率。根據香港特區、新加坡 、迪拜等地的情況可知這一情況。其次，從降低征管成本的角度考慮，海南自由貿易港銷售稅應設置低稅率，可以參考內地增值稅稅率；零售商品，尤其是零售服務適用稅率不宜高于增值稅稅率水平。否則，不僅有可能增大稅收風險，也不利于體現海南發展的低稅負競爭優勢。

2. 以“嚴征管”為原則，推進征管現代化

降低征納成本是實現征管現代化的必要條件?！拔宥惡弦弧焙?，大大減少了以增值稅為代表的多環節征稅形成的征納成本，因此，開征銷售稅是海南自貿港發展的代表性制度改革。與此同時，銷售稅在商品和勞務的最終銷售環節開征，在征收管理層面增加了零售環節的逃稅風險。為此，在加大稅法宣傳力度的基礎上，應根據不同商品和勞務的交易特點采取相應的稅收征管措施，稅務部門要積極與銀行、司法部門合作，建立健全以“信用+風險”為基礎的新型監管機制，既嚴格征稅，又避免影響經營者的正常生產經營。

（二）優化稅制，推進海南自由貿易港發展的政策建議

海南已初步搭建了自由貿易港稅收制度框架，為2025年之前封關打下了良好基礎。2024年是順利實現這一目標的關鍵一年，在秉承“簡稅制”、“低稅率”、“嚴征管”三大原則基礎上，需要從激勵優勢產業發展、提高征管效能、關注自由貿易港與內地稅制整體銜接等方面推進稅制完善和政策優化。

1. 聚焦優勢產業，完善自由貿易港稅收制度

（1）構建現代化稅收制度是建立海南自由貿易港制度的代表性措施。現代稅收制度推動了海南自由貿易港稅制改革創新，有利于優化政府財權和行政權的劃分，改善營商環境、促進產業發展。具體到稅制改革方面，在“低稅率、簡稅制、嚴征管”的原則下，聚焦優勢產業，提高海南自由貿易港高質量發展的關鍵路徑。要推動財權與行政權的科學匹配，科學分配自由貿易港各項財政收入的分配比例，特別是協調中央稅收、地方稅收和中央與地方共享稅收的設置，有助于緩解地方財政縱向失衡，從根本上解決島內地方財政不穩定和可持續發展的問題。

（2）借鑒全球自由貿易港的成功經驗，全球眾多自貿港主要通過以低稅率為核心的稅收政策降低稅負，吸引國際資本和企業投資，聚焦發展優勢產業，例如英國、加拿大、新加坡和中國香港等國家和地區的自貿港，普遍執行低于20%的企業所得稅率。以新加坡為例，針對本國土地資源匱乏和重工業基礎薄弱的劣勢，通過不斷降低公司所得稅稅率（從1999年的26%逐步降到17%）、且無資本利得稅，吸引全球資本，重點發展國際運輸服務、商品進出口服務等第三產業，締造了全球最活躍的自貿區。

與此同時，OECD自2012年啟動的國際稅收改革“雙支柱”方案取得了重要進展，在稅率方面對自貿區提供了更高要求，即倡導15%最低企業所得稅稅率。海南自貿港在確定低稅率的同時，充分考慮了“雙支柱”方案，設置了以15%為焦點的企業所得稅和個人所得稅優惠政策；這一制度設計使得海南成為全球最具吸引力的自貿港。

2. 進一步簡稅制、提升稅收征管效能

減稅降負和各種政策正在自由貿易港如火如荼推進，吸引各類經營主體到海南進行長期戰略布局。同時，我們發現，來自有關部門的稅收優惠政策按大類是38項，匯總的自由貿易港稅收政策電子版近600頁。從減輕征納成本角度出發，后續應進一步減稅降負，簡化政策，提高征管效能。

封關之后開征的銷售稅是“五稅合一”后形成的，是創建一個新稅種，這將引起中國稅制的重大變化。海南自貿港實施銷售稅改革，目的是為了優化營商環境、稅負水平具有競爭力，這就需要設計簡潔稅制、稅率低，對海外收益匯回免征所得稅。相應地，簡稅制能夠有效降低稅收征納成本，提高征管效率，同時顯著降低企業的經營成本，進而增強企業活力。為此，2024年稅務部門需要與有關部門積極溝通，為簡化稅制做相應準備，包括提前為經營主體做出稅務安排等。

3. 跟蹤全球自貿港政策，持續優化離島免稅政策

自2020年以來，海南的離島免稅行業迅猛發展，業已位居世界前列，但是與世界最大免稅市場韓國比較，則能發現有一些可以借鑒和汲取的經驗。《海南自由貿易港旅游零售市場白皮書2022版》指出，韓國作為世界最大免稅市場，在很大程度上已經形成對單一市場——中國消費人群的過度依賴。這一點要引起海南自由貿易港各級政府的重視。要進一步優化自由貿易港政策，合力打造多元化市場。海南離島免稅行業的未來前景十分樂觀。在過去五年，該行業共實現1300多億元人民幣的銷售額，且該行業還存在巨大發展潛力。

島上的旅游基礎設施從公路到酒店、從零售到餐廳，都正快速進行重大投資。“文化+商業+旅游”的組合無疑是海南未來成功的關鍵，因為中國消費者越來越尋求體驗，而不僅僅是交易。因此，我們需要從稅收角度不斷優化政策，打造世界一流的離島免稅政策和環境。

封關將成為變革的突出驅動力，推動海南韌性重塑，逐浪前行，全島封關的同時簡并增值稅和消費稅，啟動零售環節征收銷售稅。以建立海南自由貿易港開放高地為創新導向，并緊密鏈接內地與世界經濟，促進建立中國高質量發展階段的新型現代稅制。

（作者陳明藝系上海社會科學院經濟研究所副研究員，本文系上海社會科學院2024年創新工程的階段性成果。）