印太經(jīng)濟(jì)框架（IPEF）供應(yīng)鏈協(xié)議生效后，美國(guó)著力構(gòu)建符合其偏好的全球供應(yīng)鏈治理規(guī)則和治理機(jī)制。9月10日至13日，美國(guó)商務(wù)部舉辦供應(yīng)鏈峰會(huì)、供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)力咨詢委員會(huì)會(huì)議、IPEF供應(yīng)鏈委員會(huì)會(huì)議、IPEF危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)會(huì)議等一系列活動(dòng)，推動(dòng)全球供應(yīng)鏈治理改革。

美國(guó)依賴的工具SCALE及其局限性

在9月10日舉辦的供應(yīng)鏈峰會(huì)上，美國(guó)商務(wù)部推出供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具SCALE。其核心目標(biāo)是從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)管理，提升供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)防控能力，推廣所謂“最佳實(shí)踐”。該工具通過建立一個(gè)全面的指標(biāo)體系來評(píng)估美國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，使用超過40個(gè)指標(biāo)來評(píng)估特定產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略重要性、易受干擾性和供應(yīng)鏈彈性。美國(guó)商務(wù)部表示將通過模擬演習(xí)等針對(duì)性活動(dòng)，與利益相關(guān)者分享該工具的主要發(fā)現(xiàn)，但考慮到國(guó)家安全因素及其專有性質(zhì)，不會(huì)將SCALE工具開源或公開化。

SCALE工具在數(shù)據(jù)可比性、數(shù)據(jù)粒度和透明度等方面存在局限性，其長(zhǎng)期效果需要通過實(shí)際應(yīng)用進(jìn)行檢驗(yàn)。該工具已應(yīng)用于白宮供應(yīng)鏈彈性委員會(huì)對(duì)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈審查。[1]作為一個(gè)量化工具，SCALE工具不僅面臨數(shù)據(jù)完備性、數(shù)據(jù)精度和分類等問題，還需要與具體產(chǎn)業(yè)的專業(yè)知識(shí)和理論相結(jié)合。為克服這一工具的局限性，美國(guó)商務(wù)部計(jì)劃啟動(dòng)基于SCALE工具的數(shù)據(jù)分析競(jìng)賽，以便擴(kuò)展該工具使用的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。此外，美商務(wù)部還宣布在年內(nèi)召開人工智能數(shù)據(jù)中心會(huì)議，討論人工智能數(shù)據(jù)中心供應(yīng)鏈上下游風(fēng)險(xiǎn)，并計(jì)劃于2025年分別針對(duì)化工產(chǎn)業(yè)和新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)供應(yīng)鏈模擬演習(xí)和壓力測(cè)試。[2]

以IPEF供應(yīng)鏈支柱為抓手欲推動(dòng)亞太產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)

美國(guó)以IPEF供應(yīng)鏈支柱為抓手，想要在區(qū)域?qū)用嫱茝V其供應(yīng)鏈治理模式，進(jìn)而推動(dòng)亞太產(chǎn)供鏈重構(gòu)。供應(yīng)鏈支柱是IPEF首個(gè)達(dá)成協(xié)議的支柱，已于2024年2月對(duì)美國(guó)、日本、印度、新加坡和斐濟(jì)五國(guó)正式生效。該協(xié)議強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)供應(yīng)鏈的透明度、韌性和安全性，確保關(guān)鍵產(chǎn)品領(lǐng)域的供應(yīng)鏈安全。[3]美國(guó)希望利用供應(yīng)鏈協(xié)議中的勞工權(quán)利保護(hù)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具，引導(dǎo)跨國(guó)公司重新評(píng)估其生產(chǎn)布局，逐步減少對(duì)華依賴。

根據(jù)IPEF供應(yīng)鏈協(xié)議，成員國(guó)承諾提交關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵產(chǎn)品清單，以確定潛在合作領(lǐng)域。如果有三個(gè)或更多成員國(guó)將相同的產(chǎn)品領(lǐng)域納入清單，則各方將共同制定行動(dòng)計(jì)劃，以增強(qiáng)該領(lǐng)域的供應(yīng)鏈彈性。美國(guó)借助SCALE工具來識(shí)別IPEF供應(yīng)鏈協(xié)議下開展合作的關(guān)鍵產(chǎn)品領(lǐng)域，并于2024年8月發(fā)布階段性清單，具體涉及農(nóng)業(yè)、化學(xué)品、消費(fèi)品、關(guān)鍵礦物和礦產(chǎn)、能源與環(huán)境產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、信息和通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)、運(yùn)輸與物流等領(lǐng)域。[4]

9月12日，在IPEF供應(yīng)鏈委員會(huì)會(huì)議上， IPEF成員同意優(yōu)先解決半導(dǎo)體、化學(xué)品和關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)鏈彈性問題，并將醫(yī)療健康列為近期優(yōu)先事項(xiàng)。為此，成立三個(gè)行動(dòng)計(jì)劃小組，負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域的供應(yīng)鏈合作。[5]9月13日，IPEF危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)舉行首次線下會(huì)議，IPEF成員在會(huì)議期間進(jìn)行了一次關(guān)于特定化學(xué)品供應(yīng)鏈中斷的緊急模擬演習(xí)。[6]

IPEF發(fā)展前景存在諸多不確定性

IPEF的未來發(fā)展仍面臨較大的不確定性。其發(fā)展前景在很大程度上取決于2024年美國(guó)總統(tǒng)大選結(jié)果。共和黨候選人特朗普表示，如果再次當(dāng)選，美國(guó)將退出 IPEF。而民主黨候選人哈里斯則可能繼續(xù)支持該框架，至少會(huì)保留已達(dá)成協(xié)議的支柱。

據(jù)美國(guó)貿(mào)易內(nèi)幕數(shù)據(jù)庫(kù)報(bào)道，美國(guó)商務(wù)部正在加速推進(jìn)IPEF相關(guān)機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配備，增強(qiáng)其他成員國(guó)的參與度，以確保已達(dá)成協(xié)議的支柱“不受特朗普影響”。[7]例如，由韓國(guó)和日本分別擔(dān)任IPEF危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的主席國(guó)和副主席國(guó)。IPEF支柱協(xié)議只需五個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)即可生效。截至目前，供應(yīng)鏈協(xié)議已對(duì)8個(gè)成員國(guó)生效，清潔經(jīng)濟(jì)協(xié)議將于10月11日對(duì)5個(gè)成員國(guó)生效，而公平經(jīng)濟(jì)協(xié)議仍有待更多國(guó)家批準(zhǔn)。貿(mào)易支柱談判陷入停滯狀態(tài)，不僅是因?yàn)槿笔袌?chǎng)準(zhǔn)入和關(guān)稅減讓議題，更是因?yàn)閰f(xié)議整體架構(gòu)和法律地位的不確定性。除選舉壓力外，成員國(guó)的消極態(tài)度以及美國(guó)府會(huì)之間的權(quán)力博弈均對(duì)達(dá)成貿(mào)易協(xié)議構(gòu)成挑戰(zhàn)。

IPEF對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的塑造能力將取決于其支柱協(xié)議如何實(shí)施。盡管IPEF供應(yīng)鏈支柱取得一定進(jìn)展，但其未來發(fā)展仍面臨挑戰(zhàn)。首先，IPEF成員國(guó)的政策偏好和利益訴求存在差異，在實(shí)施具體行動(dòng)計(jì)劃時(shí)面臨協(xié)調(diào)困境。其次，IPEF供應(yīng)鏈協(xié)議的實(shí)際執(zhí)行情況和成效尚需進(jìn)一步觀察，特別是在實(shí)施長(zhǎng)期行動(dòng)計(jì)劃方面。IPEF供應(yīng)鏈協(xié)議設(shè)立了與《美墨加協(xié)定》相似的勞工權(quán)利快速響應(yīng)機(jī)制，允許針對(duì)違反勞工標(biāo)準(zhǔn)的特定企業(yè)進(jìn)行指控，但由于不涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾而缺乏相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制。協(xié)議文本中大量使用了“計(jì)劃”（intend）這種意愿型表述，并未明確納入任何強(qiáng)制性的執(zhí)行機(jī)制。

此外，全球經(jīng)濟(jì)和地緣政治變化可能影響IPEF的穩(wěn)定性和有效性，特別是在面對(duì)新的全球經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)和貿(mào)易摩擦?xí)r，IPEF的應(yīng)對(duì)能力和適應(yīng)性仍有待驗(yàn)證。

（張群，上海社會(huì)科學(xué)院國(guó)際問題研究所助理研究員）

注釋：

[1] Oliver Ward, Commerce set to share insights from new supply chain tool with industry, Sept.10, 2024, https://insidetrade.com/daily-news/commerce-set-share-insights-new-supply-chain-tool-industry.

[2] U.S. Department of Commerce. Fact Sheet: Department of Commerce Announces New Actions on Supply Chain Resilience, https://www.commerce.gov/news/fact-sheets/2024/09/fact-sheet-department-commerce-announces-new-actions-supply-chain.

[3] Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity Agreement Relating to Supply Chain Resilience, https://www.commerce.gov/sites/default/files/2023-09/2023-09-07-IPEF-Pillar-II-Final-Text-Public-Release.pdf.

[4] U.S. Identifies Critical Sectors and Key Goods for Potential Cooperation under the IPEF Supply Chain Agreement, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2024/08/us-identifies-critical-sectors-and-key-goods-potential-cooperation.

[5] U.S. Department of Commerce, U.S. and IPEF Partners Hold First In-Person Meetings of the IPEF Supply Chain Council and the IPEF Crisis Response Network, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2024/09/us-and-ipef-partners-hold-first-person-meetings-ipef-supply-chain.

[6] U.S. Department of Commerce, U.S. and IPEF Partners Hold First In-Person Meetings of the IPEF Supply Chain Council and the IPEF Crisis Response Network, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2024/09/us-and-ipef-partners-hold-first-person-meetings-ipef-supply-chain.

[7]  Brett Fortnam, U.S., other IPEF countries look to preserve it amid uncertainty, Sept. 3, 2024, https://insidetrade.com/daily-news/us-other-ipef-countries-look-preserve-it-amid-uncertainty.