洪水過后，急需重建的地方。傅蓓夢 圖

近年來，隨著自然災害頻發，全球巨災債券迅速發展。中國的巨災債券尚在探索起步期。加快發展巨災債券市場，對構建多層次風險保障體系、緩解公共財政在防災減災應急資金支出壓力，以及促進保險和資本市場發展等方面，有多重戰略意義。

2024年9月11日，國務院印發《關于加強監管防范風險推動保險業高質量發展的若干意見》，其中要求，到2029年，初步形成覆蓋面穩步擴大、保障日益全面、服務持續改善、資產配置穩健均衡、償付能力充足、治理和內控健全有效的保險業高質量發展框架。該意見明確提出要豐富巨災保險保障形式?！皥猿终苿?、市場運作原則，探索建立多渠道多層次巨災保險保障機制。拓展巨災保險保障范圍。擴大綜合巨災保險試點。研發運用巨災風險模型。研究探索巨災債券。合理運用再保險分散風險。發展氣候保險。健全保險應急服務機制，改進風險減量服務，支持防災減災救災?！?/p>

在此，本文以墨西哥自然災害基金FONDEN（Fund for Natural Disaster）為案例，通過對其政策導向、建立流程、主要挑戰、改進優化和評價反饋等層面的解讀，對巨災保險、巨災債券等金融風險工具發行過程中，政府和市場主體可承擔的職能與合作模式進行剖析，為中國相關方面提供借鑒，以加快推進巨災債券發展，緩解公共財政應急支出壓力，提高對受災地區和人民的救災資金投入和效率。

巨災保險和巨災債券：有效的風險分散工具

保險掛鉤證券（Insurance-Linked Securities, ILS）是一種金融工具，允許保險公司將其承擔的保險風險轉移給資本市場投資者。本質是通過證券化手段，將保險相關風險（自然災害風險、死亡率風險等）打包，并在市場發行的一種證券。投資者購買這些證券后，保險公司原先承擔的部分風險被轉移到投資者。典型的保險掛鉤證券有巨災債券（Catastrophe Bonds，簡稱Cat Bonds），再保險側袋資金（Sidecars），死亡率債券（Mortality Bonds）等。

巨災債券是保險掛鉤證券中最典型的一種。根據瑞士再保險中國的研究，“巨災風險是累積風險標的（如住宅、車輛、基礎設施等，以及與其相關的人）在一次嚴重自然災害（地震、臺風、洪澇等）發生時造成的集體損失，并引發這些風險標的的經濟關聯方（如銀行、供應商等）因此遭受的連鎖損失，從而形成的系統風險?！?/p>

也可將巨災風險簡單理解為，嚴重自然災害事件引發的一連串風險，包括原生災害和次生災害所導致的損失風險。具體表現在社會財務和政府財務兩個層面，即居民和企業因災導致的超出承受范圍的財務損失或財務困境風險，以及各級政府面對嚴重自然災害時因開展災害響應、救助、重建等產生的巨額計劃外公共財政支出和可能的財政困境風險。

巨災保險（Catastrophe Insurance）是與巨災債券關聯緊密的另一種風險管理工具。作為一種保險產品，巨災保險旨在為保險人或被保險資產提供應對極端自然災害的經濟損失賠付保障。巨災保險和巨災債券都是用于轉移自然災害風險的工具。其互補性表現在風險管理、資金來源和災害應對三個層面：

從風險管理看，巨災保險通過傳統的保險機制轉移風險，而巨災債券通過金融市場轉移風險。此外，巨災保險通常覆蓋相對較小的風險（如個別保險公司和個人的風險），而巨災債券往往覆蓋更大范圍的風險（如國家級或地區級的災害風險）。

從資金來源看，巨災保險的資金主要源于保費收取，巨災債券則由發行方通過債券市場向債券投資者募集。

從災害應對看，巨災保險通常以保險理賠來為個人和企業提供災害損失補償，巨災債券則借助從債券市場募集的風險轉移資金，幫助保險公司或政府快速獲得資金支持，用于國家或大規模災害的應急響應。 

政府、保險公司、再保險公司，以及其他國際組織，都可成為巨災債券的發行主體。各自在風險轉移、融資和災后恢復過程中承擔不同角色：

政府，尤其是受自然災害頻繁影響的國家或地區政府，可通過發行巨災債券轉移公共部門所面臨的巨災風險，獲得用于災后重建和恢復的急需資金。政府發行巨災債券的典型例子，包括墨西哥的FONDEN災害基金和加勒比巨災風險保險基金（CCRIF）等。

保險公司是巨災債券的主要發行方之一，通過發行巨災債券，將部分自然災害風險轉移給資本市場，增強自身償付能力。再保險公司則分擔保險公司的風險。當自然災害的損失超過保險公司的支付能力時，保險公司通過尋求再保險公司分擔部分賠付責任。這個階段，再保險公司也可通過發行巨災債券將風險進一步轉移至資本市場。

此外，一些國際金融機構和多邊發展組織，如世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF），也會參與巨災債券發行。這類機構通常幫助發展中國家或小型經濟體設計和發行巨災債券，減輕其在巨災事件中的財政負擔。

在設計參與主體和交易結構時，常見的巨災債券要考慮以下要點。

 一般來講，要發行巨災債券，需通過界定不同的“參與主體”，來完成整個發行和管理的過程。而交易結構則會通過框架設計，規定各個參與主體的職責、資金流向和風控機制。其二者的關系是，交易結構定義巨災債券的發行、資金管理、觸發機制及賠付流程各個環節；參與主體在這些環節中相互協作，以實現債券的風險轉移、資金管理和賠付落實等分目標。

巨災債券的參與主體，通常包括發起方（sponsor）、特殊目的載體（SPV, Special Purpose Vehicle）、投資者（Investors）、信托賬戶（Trust Account）、風險建模公司（Risk Modeling Company）、評級機構（Rating Agencies）六大類。若涉及再保險環節，還會有再保險公司（Reinsurers），在此基礎上，還可能引入再保險中介（Reinsurance Brokers）、再保險資本提供者（Reinsurance Capital Providers）。此外，針對一些復雜的再保險安排，SPV特殊目的載體也可能進一步變為特殊目的再保險載體（SPRV，Special Purpose Reinsurance Vehicle），用以承接和管理再保險交易中的風險。

重點來看特殊目的載體（SPV, Special Purpose Vehicle）和特殊目的再保險載體SPRV（Special Purpose Reinsurance Vehicle）的設計。

首先，二者都是被廣泛應用于金融保險、項目融資和風險管理領域的結構化金融工具，都是獨立的法律實體，有自己的法律和財務結構，旨在將特定資產進行風險隔離和風險轉移，發行證券或債務工具實現從資本市場融資的目的或實施資產管理。不同的是，前者常見于資產證券化、項目融資、結構化融資等領域，而后者更多應用于保險和再保險領域，特別是涉及自然災害風險的管理，如巨災債券。

在巨災債券的運作中，特殊目的載體SPV 作為獨立的法律實體，通常由發起方設立，旨在對巨災債券涉及的自然災害風險（包括颶風等氣候風險，地震等綜合災害風險，等等）進行風險隔離，通過資產證券化或結構化設計，將風險轉移給投資者。SPV通常負責設計、發行、募集資金和管理巨災債券，以確保符合監管要求。SPV將從資本市場募集的資金存入專門設立的信托賬戶以確保資金的獨立性和安全性，并根據巨災債券的條款和要求，選擇合適的投資工具來管理這些資金。這個環節通常要求將資金投資于風險低、流動性高的產品，例如國債或貨幣市場工具等。投資產生的收益可用來支付債券利息和其他費用，保證了資金的安全可用性。同時，SPV需提供定期的財務報告和設計，確保投資者了解資金的管理和使用情況。如果發生自然災害，達到巨災債券觸發條件，SPV需要根據監測數據、風險模型和債券合約中關于災害觸發機制的要求，進行評估，若條件滿足，SPV須將資金用于支付保險公司或再保險公司的賠付請求。

巨災債券若涉及再保險對保險公司進行風險分散環節，則引入特殊目的再保險載體SPRV。SPRV也是獨立的法律實體，一般由保險公司或再保險公司設立，通過專門的再保險機制承接再保險風險，并將保險風險轉移給資本市場。SPRV相比于SPV，在風險評估和投資者關系上可能面對的難度更大。這是因為以自然災害為代表的巨災風險充滿不確定性和復雜性，要對颶風、洪水、地震的風險進行評估，會受到包括氣候變化、地質活動、實時風速等多個變量影響，精準預測難度高。相比SPV主要處理信用風險、市場風險等金融風險，SPRV處理巨災風險時面臨的數據稀缺性和質量不足的挑戰更大，風險建模的難度更高。

由于巨災債券的觸發機制往往依賴于自然災害事件的參數（關于參數設計與氣候融資的關系會在后續文章中進行深入探討），例如通過地震震級、風暴風速等定損，如何設定既能確保災害風險公平轉移的觸發條件，又不至于頻繁觸發導致財務不可持續，是SPRV面臨的另一個挑戰。因此，SPRV要與對投資者溝通諸如復雜的災害風險理解、賠付觸發條件和回報預期不確定性增加等問題，而使用非常見的金融模型對還不成熟的巨災保險和巨災債券投資者進行教育也是更大的挑戰。

例如，2010年美國1億美元巨災債券發行，發起方是美國一家大型保險公司——美國家庭互助保險公司（AFMI），主要在中西部和其他受龍卷風影響較大的地區開展業務。為轉移風險，AFMI設立了馬里亞再保險公司Mariah Re Ltd.作為特殊目的再保險載體SPRV，通過它在資本市場發行了1億美元的巨災債券。作為回報，AFMI為其提供了625萬美元年保費。該債券采用了行業損失觸發機制（Industry Loss Trigger）。觸發條件是，如果某次龍卷風或風暴造成的保險行業總損失超過預設閾值（一般為數億美元），則債券將觸發賠付。即賠付依據整個保險行業的損失，而不是AFMI自身的損失。這樣可減少道德風險。

這個機制通過第三方機構的災害損失估算，來確定是否達到觸發條件。交易結構后來約定的閾值是8.25億美元，即如果雷暴、龍卷風等巨災損失賠付超過8.25億美元，AFMI將獲得額外損失補償，最高限額為1億美元。作為承擔該風險的回報，投資者將獲得債券三年存續期內6.25%的年票息。6.25%的高票息在當時的低利率環境下非常有吸引力。同時，投資者也面臨在觸發災害事件時失去部分或全部本金的風險。

巨災債券：政府和市場主體建立風險共擔機制，是對公共財政壓力的有力緩解

在巨災債券發行過程中，政府、保險公司和再保險公司可以建立緊密合作與風險共擔機制。

先看政府在巨災債券發行中的角色。政府通常負責管理公共領域的巨災風險，例如基礎設施的損毀和公共服務的中斷。政府可能通過具有專業保險經驗和風險評估能力的保險公司或再保險公司合作發行債券，自身提供資金和政策支持。一些情況下，政府可能不直接發行巨災債券，而是提供政策支持或擔保，鼓勵保險公司和再保險公司去發行。這種模式下，政府主要負責災害預防和應急措施，而保險公司和再保險公司負責風險轉移。

保險公司和再保險公司，作為主要參與市場的主體，主要承擔對保單持有人的賠付風險和再保險風險。是否存在再保險環節，主要取決于極端災害的風險是否需借助資本市場進一步分散。

發行巨災債券時，政府和市場主體會根據需要設計債券的條款，包括規模、期限、觸發條件和賠付機制等。該過程需要依賴保險公司的精確風險評估、政府的災害預防計劃，以及再保險公司提供的額外風險保護。

一種有效緩解重大自然災害時公共財政巨大壓力的合作形式是，以資金共籌風險共擔的模式，政府和私營部門共同發行巨災債券：政府與保險公司、再保險公司共同承擔風險并聯合發行巨災債券。幾方共同決定債券的結構、觸發條件（如颶風、地震等自然災害發生的強度）、賠付機制等，災害若達到一定強度，將觸發賠付條款。資金籌集過程，政府和保險公司、再保險公司共同籌資并向投資者出售債券。投資者購買這些債券以獲得利息回報，如果災害觸發賠付，部分或全部本金將被用來支付損失。

墨西哥自然災害基金FONDEN案例解讀

墨西哥自然災害基金FONDEN（Fondo de Desastres Naturales）是典型的政府和保險、再保險機構進行資金共籌風險共擔的案例。通過分析其政策導向、建立流程、主要挑戰、改進優化和評價反饋等，我們得以了解，一個政府深度參與的巨災債券機制，如何與市場主體和國際組織深度合作。

作為災害頻發的國家，墨西哥政府認識到，需要將工作重點和資金從事后響應轉移到事前災害風險管理，于1996年設立FONDEN基金，作為重大災害風險管理應對機制，旨在為重大自然災害后的重建和救援提供資金。

1985年墨西哥城大地震。圖片來源：美國國家地理 網站

2005年起，墨西哥政府與世界銀行合作，對FONDEN基金實施改革，即將巨災保險和巨災債券納入FONDEN基金體系，實現該基金規模高度放大，并引進災害預防基金機制，旨在加強災害風險管理。墨西哥也成為第一個使用世界銀行“多災種巨災債券”（MultiCat Program）計劃的國家。FONDEN通過政府撥款、巨災債券和再保險來籌集資金，能夠在自然災害發生后，迅速為災區提供支持。例如，2017年墨西哥發生強烈地震后，FONDEN巨災債券被觸發，提供了約1.5億美元賠付資金，幫助墨西哥政府迅速應對災后重建工作。 

 2017年墨西哥城大地震。圖片來源：美國國家地理 網站

政府與金融機構建立資金共籌、風險共擔的災害風險管理和轉移合作機制

關于FONDEN的運作模式，瑞士再保險公司在其研究報告中提到，根據聯邦預算法，該巨災基金按年度聯邦支出預算0.4%提取，逐年滾存；在明確的預算分配規定外，墨西哥政府也依據這部法律將額外的聯邦預算資源存入FONDEN。 

從資源分配流程和運作結構看，FONDEN巨災基金由兩個相輔相成的預算賬戶組成，即FONDEN重建基金賬戶（FONDEN Trust），FOPREDEN防災基金賬戶（預防信托，Preventative Trust）。墨西哥國有開發銀行BANKBRAS承擔金融賬戶的受托責任。其中，重建基金是主預算賬戶，通過其各個分賬戶，執行各個重建項目的損失評估、資金撥款、項目管理。防災基金用于資助風險評估、風險控制等工作。

FONDEN的資源分配流程。 圖片來自世界銀行報告

FONDEN模式的優點包括以下幾點。第一，快速提供災后資金。FONDEN基金和巨災債券的結合，能夠在發生災害后迅速提供資金，減輕政府在災害后的財政壓力，確保重建工作及時開展。第二，實現災害的全球分散。通過國際資本市場的巨災債券和再保險運作，FONDEN實現了災害風險的全球分散，大大降低了墨西哥政府的財政負擔。第三，提升了透明性，建立了問責機制。FONDEN采用透明的資金管理機制，增強了政府的問責性，減少了資金濫用的風險，確保撥款有效用于災后重建。第四，本金相對安全穩定。由于巨災債券在高風險（低概率）層面獲得了高質量的信用評級，墨西哥政府可以相信債券的本金將像托管帳戶一樣安全。 

FONDEN工具在墨西哥國家防災體系中的作用。圖片來源：世界銀行報告 FONDEN：Mexico’s NaturalDisaster Fund–A Review

關于FONDEN的救災響應速度，我們可以從第三方評價和FONDEN自身披露的信息中窺見其效率。

世界銀行在回顧報告中指出，FONDEN可在自然災害事件發生時點前的數天到數年，通過FOPREDEN防災基金賬戶（Preventative Trust）資助防災活動；在自然災害事件發生數小時、數天、數周后，通過即時基金（Immediate Fund）和周轉基金（Revolving Fund）對災害影響區域的人口進行緊急支持；在自然災害事件發生數天、數周、數月后，通過FONDEN重建基金賬戶（FONDEN Trust）、地方實體新重建基金（New Reconstruction Fund for Local Entities）開展資源重建。僅從自然災害發生初期響應時間看，FONDEN的機制設計能較大程度上提高救災效率，避免1985年墨西哥城地震初期響應緩慢的悲劇重演。

當前的FONDEN操作程序規定，相關技術機構書?確認?少?個城市發?嚴重?然災害后，應在24?時內成?損害評估委員會。損害評估委員會由受影響機構的聯邦和州代表組成，如內政部FONDEN總局、財政和公共信貸部（UPCP）、受影響的聯邦部委代表和機構、財政部保險、養老金和社會保障司、預算和公共行政部門代表、州政府代表、地方監管部門代表、受影響的地方機構代表等。

自損害評估委員會成立之日起，各部門代表小組將有10個工作日時間，評估受影響的公共基礎設施的損失，并確認重建所需資源。為確保此流程的效率和準確性，FONDEN運用了創新的信息技術，例如，通過地理編碼和數字圖像捕獲技術，為受災區域的每項重建工作提交至少4張包含GIS信息的地理參考照片并量化評估每個地區的受災程度。

隨后，FONDEN利用資源請求系統創建災后活動清單。這些數據都被儲存在數據庫中，用于損失模型校準、FONDEN對基建設施重建的支持驗證等。

自災害發生起10日內，每個小組委員會需在會議上介紹其對災害損失和相關重建需求的識別和量化調查結果。上述結果會議召開后的7日內，各聯邦機構需向FONDEN總局提交其部門關于資產受損和重建需求的最后診斷結果。而FONDEN總局需在收到這些文件后的2日內，確認聯邦和州實體之間是否存在重復努力，確認每項報告受損資產是否有資格獲得重建融資。該標準主要基于審核受損資產是否從FONDEN獲得過任何重建融資，且在災難發生后是否為該資產購買保險。例如，第一次災難發生時，受保的聯邦資產可獲得100%重建融資，受保的州地方資產可獲得50%重建融資，未投保的聯邦資產可獲得100%重建融資，未投保的州地方資產可獲得50%的重建融資。當第三次及后續災難發生時，受保的聯邦資產和州地方資產可獲得重建融資比例不變，而未投保的聯邦資產和州地方資產無法獲得重建融資。

前文介紹，巨災債券的交易結構和參與主體設計一般會引入特殊目的再保險載體SPRV，FONDEN也不例外。

2006年，由墨西哥政府、再保險公司和世界銀行等設立了SPRV即Cat-Mex Ltd。該SPRV注冊在開曼群島，是全球首個為主權國家提供自然災害債券服務的SPRV。Cat-Mex Ltd.代表FONDEN發行巨災債券，管理債券資金，將募集到的資金存入低風險信托賬戶，投資于短期國債和貨幣市場工具，以確保資金的安全和流動性。

同時，Cat- Mex Ltd.與獨立的第三方監測機構合作，對地震震級或颶風速度等觸發條件進行監控，一旦達到就啟動資金賠付程序。此外，Cat-Mex Ltd.還負責確保災害債券交易符合國際法律規定，例如處理合同文件、法律法規、投資者溝通和其他利益相關方管理等。自2006年設立以來，Cat- Mex Ltd.成功發行了幾輪巨災債券，為墨西哥的自然災害風險——特別是近年增多的氣候災害風險提供了重要支持，不僅為FONDEN實現了充足的資金募集，還提升了墨西哥在國際金融市場的參與度和形象。

FONDEN模式也面臨一系列挑戰。首先是依賴國際資本市場，可能受到其波動影響。根據世界銀行的報告數據，FONDEN于2006年首次將災害風險轉移到國際資本市場，發行了為期三年、總額1.6億美元的參數巨災債券，也是世界上第一只政府巨災債券CatMex，以應對三個地區的地震風險。此外，該計劃還為這三個地區募得為期三年、總金額為2.9億美元的參數再保險，使其總保障額達到4.5億美元。

原因之一是，巨災債券面向全球投資者發行，墨西哥政府需根據國際資本市場的定價標準和市場條件來發行債券。資本市場的投資者基于市場風險評估決定債券的價格和購買意愿，這意味著墨西哥的發行成本可能受國際資本市場的波動影響。如果市場對風險偏好降低或流動性減少，FONDEN發行債券的成本可能上升。

另一個原因是，再保險公司通常是全球性的（如慕尼黑再保險和瑞士再保險等），且再保險價格受國際市場影響：FONDEN每年支付的再保險費用，受國際再保險市場價格波動影響。如果全球范圍內自然災害頻發，再保險的價格可能上漲，意味著FONDEN需支付更高保費。此外，國際金融市場的不確定性、再保險公司的資本狀況等因素，也會影響再保險市場的波動，假如發生全球金融危機，FONDEN可能面臨再保險市場的收緊壓力。 

FONDEN模式的第二個挑戰，是觸發條件的局限性。由于巨災債券觸發條件較為嚴格（如地震震級或颶風風速），小規模的災害或次生災害可能無法觸發賠付，會導致一些范圍小而破壞性強的災害事件無法獲得資金支持。盡管FONDEN的資金來源不僅包括債券發行，還包含來自墨西哥政府的預算撥款，使得它能在未觸發巨災債券的情況下，依然有一定資金儲備，可應對小規模災害。然而，FONDEN的局限性依然遭到一些批評，例如未能滿足FONDEN巨災觸發條件的2010年墨西哥北部科阿韋拉州洪災。

以墨西哥政府2006年發行的巨災債券CatMex為例，觸發條件設計為滿足兩個條件：其一，墨西哥內政部SEGOB（Secretaría de Gobernación）發布的“官方緊急狀態”（Emergency State）或“災難聲明”（Disaster Declaration）；其二，在三個FONDEN預定義區域內記錄到具有特定震級、震源深度和震中的地震。如下圖，A區域（西北部）當地震大于8級（即強震或巨大地震），震源觸發深度達到200公里（注：這是一種深源地震，未必在地表造成非常顯著的破壞，但震中附近的建筑物和基礎設施可能遭到破壞）即滿足巨債債券CatMex的觸發條件。以筆者理解，這是因為A區域若發生上述強烈的深源地震，其震級極高，能釋放出大量能量，盡管其深度較深，對地表的直接破壞較淺源地震相對較小，但在A區域震感傳遞及可能引發的次生災害可能性較大，例如滑坡、火災、海嘯等。

CatMex參數觸發器。參數觸發器是一種觸發機制，用于確定當自然災害發生時，巨災債券是否應進行賠付。這些觸發器基于可量化的指標，如地震震級、颶風風速、降雨量等。圖片來源：世界銀行報告FONDEN：Mexico’s NaturalDisaster Fund–A Review  

FONDEN機制的改進優化

2010年，墨西哥北部遭遇了極端降雨引發的大范圍洪水，尤其是在科阿韋拉州。科阿韋拉、新萊昂、塔毛利帕斯等州，部分地區累計降雨量超過1000毫米。這些降雨量集中在短時間內，遠超該地區的月平均降水量。在新萊昂州的首府蒙特雷市，24小時降水量達到400毫米以上，相當于該地區年降水量的一半。極端降水引發圣卡塔琳娜河和其他河流水位暴漲，洪水造成河岸基礎設施嚴重受損，部分地區水位達到歷史記錄的最大高度。超過6萬座房屋被毀或受損，公路、橋梁等交通基礎設施嚴重受損，其中連接蒙特雷市的重要橋梁被沖毀。這次災害，墨西哥經濟損失估計超過10億美元，主要由于洪水造成的基礎設施破壞、房屋損毀和工業生產中斷。共有超過30人死亡，數十萬人被迫撤離家園。

盡管這次洪水給當地造成嚴重破壞，但巨災債券設定的觸發條件（主要基于颶風強度和地震烈度等）未被滿足，洪水等次生災害不能有效涵蓋。最終，這場洪災未能觸發FONDEN的巨災債券賠付機制，FONDEN只能依靠其相對有限的預算撥款進行救援。實際操作中，FONDEN也因資金申請和調動程序中的官僚化受到批評，尤其是在面對不符合巨災定義的事件時，地方政府可能面臨等待中央政府資金審批的延遲。由于資金調度緩慢且金額有限，救災和災后重建工作推進緩慢。公眾和媒體對政府和FONDEN的救災能力提出質疑，批評其未能迅速反應和提供充足的資源支持。

此事件暴露出FONDEN在靈活性和應急資金調度上的問題，促使該機制在后來一定程度上調整和改進。墨西哥政府開始探索將更多類型的自然災害（例如洪水和旱災）納入巨災債券和風險轉移工具的覆蓋范圍，而不局限于颶風和地震等大型災害；增加了參數觸發機制的靈活性，不再僅依賴于單一的災害強度標準（如颶風風速、地震震級等），而嘗試引入降雨量、水位上漲等可以更準確反映災害影響的觸發標準；進一步簡化資金申請流程，引入了更清晰的資金劃撥規則；推進建立更先進的災害監測系統，并將數據公開共享給公眾和應急機構，從而實現更高效地部署救援資源。

此外，FONDEN加強了實時災害監測系統和預警系統建設，并增強了數據驅動的決策支持。例如，建立實時數據分析平臺，對正在發生的洪水，通過系統快速評估受災區域的水位情況和影響范圍，為救災決策提供依據。再比如，開發基于數據的災害評估工具和決策支持系統，根據實時數據和災害評估結果，進行救援物資和資金的分配，提高應急響應的效率。如2010 年，聯邦政府獲準使?FOPREDEN資源開展研究，使當局能在地震發?15分鐘內，盡早估計潛在受害者以及戰略資產和基礎設施的損失，從?根據應急響應協議提?救災決策的質量和速度。

FONDEN對中國的借鑒意義：在巨災保險基礎上，加快探索巨災債券發展，積極應對自然災害

中國中央政府近年來不斷強調在政府公共管理中運用金融工具，巨災保險得到越來越多重視。黨的十八屆三中全會提出的政府服務及財政制度化改革的重要任務之一，就是加快巨災保險制度建設。國務院2014年發布的《國務院加快發展現代保險服務業的若干意見》中，明確提出“完善保險經濟補償機制，提高災害救助參與度”。2017年1月印發的《國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》提出，“要充分發揮市場機制作用，不斷擴大保險覆蓋面，完善應對災害的金融支持體系”，“鼓勵各地結合災害風險特點，探索巨災風險有效保障模式”。

在政策支持下，中國各地陸續開展了多種形式的巨災保險的嘗試。例如，2014年啟動的深圳市巨災保險，由市財政出資向人保購買，并設立巨災保險基金，針對臺風等15種災害風險為在深居民個體提供應急轉移救助和最高10萬元的人身傷亡賠付保障。2016年廣東巨災保險項目試點啟動，由廣東省政府采購中心公開招標，人保財險和平安財險成為主要承保機構。這是我國首次使用商業保險為地方財政提供保險保障。該項目采用指數保險的形式，以風速、降雨量等參數作為理賠的依據，保險賠付支付給地方財政，用于政府在公共領域的救助和重建等工作，為廣東10個試點城市（后續擴大到14城）提供超過20億元的保險保障。

在巨災債券發行方面，中國已進行了一些嘗試：2015年中國再保險公司發行了中國首支巨災債券，主要用于轉移地震等自然災害。2020年國家開發銀行金融租賃公司（NDB Financial Leasing）針對洪水和臺風等自然災害發行了巨災債券，以提供風險轉移工具。

當前，中國的巨災債券存在一定發展初期的問題。例如，受保災害覆蓋范圍較窄，覆蓋風險區域較少（如地震主要覆蓋四川、云南等高風險區，臺風和洪水主要覆蓋廣東、福建等），市場成熟度不足（市場規模和深度有限），投資者認知和接受度不足，災害數據和風險模型的優化需求較高等。

筆者認為，FONDEN的實施經驗，對中國加快巨災債券市場建設有以下借鑒意義：

第一，急需通過綜合災害風險融資和保險的推進，提高整體金融韌性。FONDEN的實施，墨西哥政府鼓勵巨災債券的發行，通過風險轉移的金融手段極大緩解了公共財政壓力，提升整體金融系統的韌性。構建多層次多元化風險管理體系，對于當下氣候災害頻發、債務壓力階段性置頂的中國具有現實意義。

第二，需要大力提升技術應用，促進防災救災的透明度和問責制建設。FONDEN對災害風險管理系統數據和技術應用的重視，提高了防災和救災重建資源分配和使用的透明度與控制力，也增強了對相關部門的問責機制。中國應當進一步加快災害風險數據的收集和共享，例如通過與全球韌性指數計劃（Global Resilience Index Initiative, GRII）合作共享數據，增強韌性發展能力建設等。

第三，應當適時探索政府參與的巨災債券發行機制。FONDEN通過國家預算資金、保險和再保險市場融資、國際組織（世界銀行）資金等各種來源的資金形式，實現政府與金融企業、國際組織建立起資金共籌、風險共擔的合作機制。政府的直接出資和承擔風險有助于巨災債券獲得更高信用評級，吸納更廣泛的投資群體，引導市場關注災害風險管理，提升政策導向和影響力，提升巨災債券資金來源的長期穩定性，確保災害發生后資金的有效分配和使用，提升應急響應效率。我國政府可進一步培育投資者基礎和巨災債券市場的成熟度，加強風險評估和風險轉移的機制設計，進一步完善監管框架與合規性審查，在合適的時機將政府參與的巨災債券發行機制納入國家災害應急管理體系。

第四，可鼓勵國內大型保險公司協同打造SPRV平臺，探索跨境人民幣氣候變化巨災債券產品。借鑒FONDEN中Cat-Mex Ltd.的設立模式，中國可進一步鼓勵國內大型保險公司，進一步推進在自貿區開展跨境人民幣巨災債券產品發行，及開曼、百慕大等離岸中心巨災債券發行，進一步降低稅收和成本，吸引境外主權財富基金、對沖基金等多元化的海外投資者參與，同時提升中國在國際金融市場的人民幣國際化水平和全球金融合作。

[作者段心凱，碩士畢業于清華大學經管學院及牛津大學布拉瓦尼克政府管理學院，英國外交部志奮領學者，研究方向為氣候投融資、可持續發展戰略及ESG國際比較研究，曾任國家發改委城市中心國際合作項目總監、萬科集團南方區域產業合作首席合伙人，現任Ecopivot（香港）董事總經理，專注于ESG信息披露與整合投資咨詢。]