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廈門、寧波、青島、大連,計劃單列市還有未來嗎

2019-01-12 18:39
來源:澎湃新聞·澎湃號·湃客
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文丨西部君

合肥拆分巢湖,成都代管簡陽,西安代管西咸新區,濟南吞并萊蕪……

沿著這條城市發展的主線看,“強省會”的邏輯相當明顯。而濟南吞并萊蕪說明,不止中西部要做大省會,東部經濟大省也要強化龍頭。

省會城市越來越強大,在省內而言,資源更加集中,地級市短期可能要做出些犧牲;至于對全國城市競爭格局的影響,西部君在《中國的省會是如何變強的》提到過:

真正受影響最大的,可能是15個副省級城市中的5個非省會的計劃單列市:深圳、廈門、寧波、青島、大連。

中國城市的發展,很大程度依賴于行政資源的配給。這些計劃單列市,在過去擁有省一級的經濟管理權限,但在普遍的“強省會”戰略下,其地位和分量多多少少會下降。

比如青島,如果山東做大濟南,那么省內的資源就得適當向濟南傾斜,在發展時序上給它優先的安排,計劃單列市的經濟加持效果,未必還有過去那么顯著。

那么,計劃單列市還有未來嗎?考慮到深圳的特殊性,所以這層設問更多是針對剩下來的廈門、寧波、青島、大連四個城市。

01 中國的城市等級在如何變化

前面提到,中國城市的發展,與行政和政策因素息息相關,政策紅利給誰不給誰,幾乎可決定一座城市的上限。

所以要回答計劃單列市還行不行,先得看這幾十年的城市等級,以及背后的行政資源配給邏輯,到底發生了什么變化。

1997年重慶脫離四川直轄,北京、上海、天津加重慶,四個席位名單就此固定。毫無疑問這四個城市處在行政等級的頂端,國家有什么禮包,當然最先考慮給它們。

當然有兩點要注意:第一,北京和上海,與重慶和天津,不在一個政策層級;第二,沒有直轄地位的深圳,地位不輸直轄市。

直轄市下面,就是范圍更廣且低半級的副省級城市了。但其實計劃單列市的歷史要更久,名單也幾度變化,最多的時候數量達到14個。

直到1994年,原14個計劃單列市加上杭州、濟南,被列為副省級城市,而隨著重慶直轄,計劃單列市只剩下深圳、廈門、寧波、青島、大連。

來源:中國商業研究院

15個副省級城市中,10個省會城市(廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州),5個非省會的計劃單列市,這個格局一直維持到現在都沒有變動。它們的地位,則僅次于直轄市,高于一般省會。

先直轄市+深圳,再副省級城市,再省會,再到地級市,這就是中國行政資源配給的差序格局。

而從計劃單列市名單的幾度變化,到副省級城市的推出,再到目前各個城市都眼紅的國家中心城市名單,為什么有了前者,還要后者?

因為不同歷史時期,城市等級的調整和名單的欽定考慮都不一樣。

比如八九十年代,大家的底子都差,但又要對外開放,就得通過副省級城市和計劃單列市來拉一把。所以15個副省級市中,國企重鎮東北占了4個席位——沈陽、長春、哈爾濱,加計劃單列市大連。

早期的計劃單列市,單列的內容,就包括商品分配、主要物資調撥等;另一方面,“計劃單列市”的稱呼,同樣也說明,這一時期城市發展,有高度的行政導向和計劃色彩,著眼點不只是經濟,還有地緣等其他考量。

副省級城市取代過去的計劃單列市,其實也是在突出市場的色彩,淡化行政導向。

來源:網絡

值得一提的是,在副省級城市概念推出來的1994年,恰恰也是分稅制改革的起點,中央、地方開始分灶吃飯,地方擁有更多的經濟權限,去順應市場和開放的浪潮。

再往后,這些年城市的行政等級幾乎沒有變過,因為行政手段主導城市發展的手段,在慢慢地淡化,所以未來不太可能出現大范圍的調整。

國家中心城市概念的推出,基建、投資、新區建設、大型的會議論壇等,政策、資源依然會優先給,但不配任何更高的行政等級。

像鄭州,哪怕入圍大名單,還是普通的省會級別,也多半不會被增補進副省級城市。

相對于以往,副省級城市尤其計劃單列市,所蘊含的政治紅利,邊際效應將逐漸遞減,城市競爭的“自發秩序”會增強。

02 國家中心城市,一種新的競爭邏輯

城市越來越龐大,這幾乎是全世界的規律。不過它的原因有兩種,一是資源和要素的自由流動,不斷在經濟的高地堆積;二是行政區劃的調整,簡單粗暴,立竿見影。

從合肥到濟南,從拆分到共建新區到吞并,“搶”地盤方式多種多樣。“搶”地盤是為了獲得更大的人口和產業腹地。

它們基本上都是副省級城市,有行政等級的加持,還要通過行政區劃的調整擴容,恰恰是因為只靠“副省級”的行政賦權,已經無法滿足發展的目標。

一般預算收入變化,來源博聞財經

副省級省會城市之間,競爭白熱化;副省級非省會的計劃單列市之間,分化也相當明顯:

2010年到2015年間,小學生數量,寧波和大連增長只有3%左右,廈門和深圳,高達40%左右;本外幣各項存款余額,大連、青島只有60%左右的增幅,深圳卻翻了接近兩番;一般預算收入,增速低的如大連,只有16%,高的如深圳146%……

計劃單列市之間的分化,正是城市發展邏輯改變的結果,它印證了單列經濟效果邊際遞減的事實,城市進化沿著其他邏輯走。

至于去和中西部城市比,計劃單列市仍然有資格傲視群雄,但底氣顯然沒過去那么足。

比如鄭州不在副省級城市之列,但已經入圍國家中心城市。計劃單列市的大連,在國家中心城市的競爭上,也明顯弱于副省會城市沈陽。這一點見此前西部君的分析《第十座國家中心城市,給誰?》

第一波改革開放浪潮下,計劃單列市幾乎都是沿海港口城市;產業轉移,大大改變了城市競爭的格局。中西部省會機會多了,為了在全國爭奪資源,往往會拼命做強省會。

相對而言,計劃單列市,有行政級別,卻也只剩下行政級別。舉個很現實的例子,你能想象亞運會的舉辦權,給計劃單列市的寧波,而不給副省級城市的杭州嗎?

國家中心城市近幾年很火,明確提出相關建設目標的城市接近二十個。相對于過去的副省級概念,國家中心城市的變化,不只是淡化了行政等級,還在于更加強調區域協同性,強調對周邊兄弟城市的輻射拉動作用。

論輻射拉動的功能作用,省會尤其是副省級省會,更適合成為全省進行頂層設計的支撐,自然要強于計劃單列市,這也正是目前還沒有非直轄、非省會城市入圍國家中心城市的原因。

有論者提到,二流的直轄市,未來可能會輸給經濟人口大省“強省會”城市。判斷未必準確,但它也說明,傳統的行政等級體系,與當下的城市化進程,出現了一定的脫節。

03 計劃單列市還有未來嗎

國家中心城市的名單,流傳的版本有很多,不過各個版本中,廈門、寧波、青島、大連四個計劃單列市,尤其像寧波、大連,幾乎很少出現。

隨著“強省會”戰略的強化,計劃單列市,可能會面臨一個尷尬的局面:

在財稅等方面,它們依然擁有更大的經濟管理權,甚至可以直接對接中央;但在省內,反而會被放在資源配給的第二序列。

西部君此前多次提到,現在的區域經濟競爭,早就不是單體城市的競爭,而是城市群、都市圈的競爭,城市群內部比大小,計劃單列市未必比得過副省級省會。

這是否意味著計劃單列市是最大輸家?當然未必。

比如“杠桿游戲”就提到,因為資源虹吸的因素,“強省會”戰略,很容易導致省會城市在省內缺少朋友。

計劃單列市反而沒有這種顧慮,因為關系更加平等,不存在大力吸血的局面,從區域協作的角度考慮,可以借此與地級市兄弟們搞好關系,加強產業配套。

經濟上更大的管理權,讓它們能夠更加靈活,能夠因地制宜地制定政策,而不像省會城市,有帶動區域協同發展的牽絆。

另一方面,如前所述,計劃單列市之間,也會發生分化。比如廈門,它所在的福建,省會福州是華東沿海省會城市中唯一沒有被確定為副省級的城市,地位要低于廈門。

至于大連,哪怕無法像沈陽那樣代表東北,去爭奪國家中心城市的角色,東北的門戶,這個大的區位格局也不會變。

所以,計劃單列市的歷史地位會下降,但經濟地位卻未必,最大的變數在于,在中國經濟結構性調整的節點上,能不能率先完成轉型升級。

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