文丨西部君

合肥拆分巢湖，成都代管簡陽，西安代管西咸新區，濟南吞并萊蕪……

沿著這條城市發展的主線看，“強省會”的邏輯相當明顯。而濟南吞并萊蕪說明，不止中西部要做大省會，東部經濟大省也要強化龍頭。

省會城市越來越強大，在省內而言，資源更加集中，地級市短期可能要做出些犧牲；至于對全國城市競爭格局的影響，西部君在《中國的省會是如何變強的》提到過：

真正受影響最大的，可能是15個副省級城市中的5個非省會的計劃單列市：深圳、廈門、寧波、青島、大連。

中國城市的發展，很大程度依賴于行政資源的配給。這些計劃單列市，在過去擁有省一級的經濟管理權限，但在普遍的“強省會”戰略下，其地位和分量多多少少會下降。

比如青島，如果山東做大濟南，那么省內的資源就得適當向濟南傾斜，在發展時序上給它優先的安排，計劃單列市的經濟加持效果，未必還有過去那么顯著。

那么，計劃單列市還有未來嗎？考慮到深圳的特殊性，所以這層設問更多是針對剩下來的廈門、寧波、青島、大連四個城市。

01 中國的城市等級在如何變化

前面提到，中國城市的發展，與行政和政策因素息息相關，政策紅利給誰不給誰，幾乎可決定一座城市的上限。

所以要回答計劃單列市還行不行，先得看這幾十年的城市等級，以及背后的行政資源配給邏輯，到底發生了什么變化。

1997年重慶脫離四川直轄，北京、上海、天津加重慶，四個席位名單就此固定。毫無疑問這四個城市處在行政等級的頂端，國家有什么禮包，當然最先考慮給它們。

當然有兩點要注意：第一，北京和上海，與重慶和天津，不在一個政策層級；第二，沒有直轄地位的深圳，地位不輸直轄市。

直轄市下面，就是范圍更廣且低半級的副省級城市了。但其實計劃單列市的歷史要更久，名單也幾度變化，最多的時候數量達到14個。

直到1994年，原14個計劃單列市加上杭州、濟南，被列為副省級城市，而隨著重慶直轄，計劃單列市只剩下深圳、廈門、寧波、青島、大連。

15個副省級城市中，10個省會城市（廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州），5個非省會的計劃單列市，這個格局一直維持到現在都沒有變動。它們的地位，則僅次于直轄市，高于一般省會。

先直轄市+深圳，再副省級城市，再省會，再到地級市，這就是中國行政資源配給的差序格局。

而從計劃單列市名單的幾度變化，到副省級城市的推出，再到目前各個城市都眼紅的國家中心城市名單，為什么有了前者，還要后者？

因為不同歷史時期，城市等級的調整和名單的欽定考慮都不一樣。

比如八九十年代，大家的底子都差，但又要對外開放，就得通過副省級城市和計劃單列市來拉一把。所以15個副省級市中，國企重鎮東北占了4個席位——沈陽、長春、哈爾濱，加計劃單列市大連。

早期的計劃單列市，單列的內容，就包括商品分配、主要物資調撥等；另一方面，“計劃單列市”的稱呼，同樣也說明，這一時期城市發展，有高度的行政導向和計劃色彩，著眼點不只是經濟，還有地緣等其他考量。

副省級城市取代過去的計劃單列市，其實也是在突出市場的色彩，淡化行政導向。

值得一提的是，在副省級城市概念推出來的1994年，恰恰也是分稅制改革的起點，中央、地方開始分灶吃飯，地方擁有更多的經濟權限，去順應市場和開放的浪潮。

再往后，這些年城市的行政等級幾乎沒有變過，因為行政手段主導城市發展的手段，在慢慢地淡化，所以未來不太可能出現大范圍的調整。

國家中心城市概念的推出，基建、投資、新區建設、大型的會議論壇等，政策、資源依然會優先給，但不配任何更高的行政等級。

像鄭州，哪怕入圍大名單，還是普通的省會級別，也多半不會被增補進副省級城市。

相對于以往，副省級城市尤其計劃單列市，所蘊含的政治紅利，邊際效應將逐漸遞減，城市競爭的“自發秩序”會增強。

02 國家中心城市，一種新的競爭邏輯

城市越來越龐大，這幾乎是全世界的規律。不過它的原因有兩種，一是資源和要素的自由流動，不斷在經濟的高地堆積；二是行政區劃的調整，簡單粗暴，立竿見影。

從合肥到濟南，從拆分到共建新區到吞并，“搶”地盤方式多種多樣。“搶”地盤是為了獲得更大的人口和產業腹地。

它們基本上都是副省級城市，有行政等級的加持，還要通過行政區劃的調整擴容，恰恰是因為只靠“副省級”的行政賦權，已經無法滿足發展的目標。

副省級省會城市之間，競爭白熱化；副省級非省會的計劃單列市之間，分化也相當明顯：

2010年到2015年間，小學生數量，寧波和大連增長只有3%左右，廈門和深圳，高達40%左右；本外幣各項存款余額，大連、青島只有60%左右的增幅，深圳卻翻了接近兩番；一般預算收入，增速低的如大連，只有16%，高的如深圳146%……

計劃單列市之間的分化，正是城市發展邏輯改變的結果，它印證了單列經濟效果邊際遞減的事實，城市進化沿著其他邏輯走。

至于去和中西部城市比，計劃單列市仍然有資格傲視群雄，但底氣顯然沒過去那么足。

比如鄭州不在副省級城市之列，但已經入圍國家中心城市。計劃單列市的大連，在國家中心城市的競爭上，也明顯弱于副省會城市沈陽。這一點見此前西部君的分析《第十座國家中心城市，給誰？》

第一波改革開放浪潮下，計劃單列市幾乎都是沿海港口城市；產業轉移，大大改變了城市競爭的格局。中西部省會機會多了，為了在全國爭奪資源，往往會拼命做強省會。

相對而言，計劃單列市，有行政級別，卻也只剩下行政級別。舉個很現實的例子，你能想象亞運會的舉辦權，給計劃單列市的寧波，而不給副省級城市的杭州嗎？

國家中心城市近幾年很火，明確提出相關建設目標的城市接近二十個。相對于過去的副省級概念，國家中心城市的變化，不只是淡化了行政等級，還在于更加強調區域協同性，強調對周邊兄弟城市的輻射拉動作用。

論輻射拉動的功能作用，省會尤其是副省級省會，更適合成為全省進行頂層設計的支撐，自然要強于計劃單列市，這也正是目前還沒有非直轄、非省會城市入圍國家中心城市的原因。

有論者提到，二流的直轄市，未來可能會輸給經濟人口大省“強省會”城市。判斷未必準確，但它也說明，傳統的行政等級體系，與當下的城市化進程，出現了一定的脫節。

03 計劃單列市還有未來嗎

國家中心城市的名單，流傳的版本有很多，不過各個版本中，廈門、寧波、青島、大連四個計劃單列市，尤其像寧波、大連，幾乎很少出現。

隨著“強省會”戰略的強化，計劃單列市，可能會面臨一個尷尬的局面：

在財稅等方面，它們依然擁有更大的經濟管理權，甚至可以直接對接中央；但在省內，反而會被放在資源配給的第二序列。

西部君此前多次提到，現在的區域經濟競爭，早就不是單體城市的競爭，而是城市群、都市圈的競爭，城市群內部比大小，計劃單列市未必比得過副省級省會。

這是否意味著計劃單列市是最大輸家？當然未必。

比如“杠桿游戲”就提到，因為資源虹吸的因素，“強省會”戰略，很容易導致省會城市在省內缺少朋友。

計劃單列市反而沒有這種顧慮，因為關系更加平等，不存在大力吸血的局面，從區域協作的角度考慮，可以借此與地級市兄弟們搞好關系，加強產業配套。

經濟上更大的管理權，讓它們能夠更加靈活，能夠因地制宜地制定政策，而不像省會城市，有帶動區域協同發展的牽絆。

另一方面，如前所述，計劃單列市之間，也會發生分化。比如廈門，它所在的福建，省會福州是華東沿海省會城市中唯一沒有被確定為副省級的城市，地位要低于廈門。

至于大連，哪怕無法像沈陽那樣代表東北，去爭奪國家中心城市的角色，東北的門戶，這個大的區位格局也不會變。

所以，計劃單列市的歷史地位會下降，但經濟地位卻未必，最大的變數在于，在中國經濟結構性調整的節點上，能不能率先完成轉型升級。