2024年3月，“紐約-紐瓦克-澤西市”大都會(huì)區(qū)域制定了《優(yōu)先氣候行動(dòng)計(jì)劃》，致力于進(jìn)一步推進(jìn)紐約城市群生態(tài)環(huán)境跨界治理，減少區(qū)域溫室氣體排放。而在2023年2月，中國國務(wù)院正式批復(fù)了《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，這是國內(nèi)首個(gè)跨省域共同編制報(bào)國務(wù)院審批的國土空間規(guī)劃，也是對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要探索。

本文將在提煉和分析紐約城市群生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對比探討如何加快長三角區(qū)域各級(jí)各方超越省界思維，有效溝通協(xié)調(diào)生態(tài)治理及環(huán)境發(fā)展訴求，“化零為整”，統(tǒng)一發(fā)展愿景和藍(lán)圖，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)同發(fā)展。

紐約城市群：以《優(yōu)先氣候行動(dòng)計(jì)劃》為引領(lǐng)，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境跨域多元共治體系

為加強(qiáng)各州之間的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，美國環(huán)保署（EPA）制定了減少氣候污染撥款計(jì)劃（CPRG），陸續(xù)向各州、地方政府提供約50億美元資金支持，幫助其加速減少溫室氣體排放。為此，“紐約-紐瓦克-澤西市”大都會(huì)區(qū)域的州和地方政策制定者、規(guī)劃者及項(xiàng)目管理者于2024年3月共同商議制定了《優(yōu)先氣候行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱PCAP），以期更科學(xué)有效地減少溫室氣體排放。

“紐約-紐瓦克-澤西市”大都會(huì)區(qū)域 范圍
圖片來源：美國環(huán)境保護(hù)署官網(wǎng)（EPA）

制定區(qū)域共同愿景目標(biāo)

紐約城市群的PCAP詳細(xì)闡述了區(qū)域未來面臨的減排挑戰(zhàn)，并提出一系列優(yōu)先行動(dòng)計(jì)劃措施。其最終目標(biāo)是制定可操作的區(qū)域性減排發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)通過引入反映各社區(qū)迫切需求的特定干預(yù)措施來實(shí)現(xiàn)減少溫室氣體排放的主要目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，該區(qū)域環(huán)境治理還專注于三個(gè)附加目標(biāo)：第一，促進(jìn)區(qū)域合作，尋求減少污染的綜合途徑，并最大限度地造福于低收入和弱勢社區(qū)；第二，為該地區(qū)申請和獲得多元資金打好基礎(chǔ)，支持創(chuàng)新項(xiàng)目和發(fā)展政策落地；第三，設(shè)定到2030年實(shí)現(xiàn)大幅減排的優(yōu)化措施。

為了確保PCAP充分納入當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者的訴求和想法，紐約城市群逐步構(gòu)建了包括私營部門、非政府組織、媒體機(jī)構(gòu)、地方政府等在內(nèi)的多元化共治體系，組織各種論壇和會(huì)議、建立社區(qū)研討小組，以提高項(xiàng)目的透明度、包容性和協(xié)作性。例如2023年11月，州政府為地方政府利益相關(guān)者舉辦了六場網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)。與會(huì)者們被問及多個(gè)部門的22項(xiàng)不同措施，包括交通、電力、建筑、廢物和材料管理、農(nóng)業(yè)、自然和工作用地。在六場網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)中，共有128名與會(huì)者和80多名調(diào)查參與者。這些網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)的反饋幫助州政府確定了22項(xiàng)措施的優(yōu)先次序，并確定了從交通、廢物和材料管理、自然和工作用地以及建筑領(lǐng)域的九項(xiàng)措施。

建立區(qū)域共治聯(lián)盟

PCAP的起草涉及到紐約州和新澤西州22個(gè)縣的1900多萬人口，因此有效的區(qū)域協(xié)調(diào)工作成為關(guān)鍵。紐約城市群主要通過紐約市經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司和市長氣候與環(huán)境正義辦公室來領(lǐng)導(dǎo)CPRG資助下的生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域協(xié)調(diào)工作，紐約大都市交通委員會(huì)和北澤西交通規(guī)劃局也參與其中。以此為基礎(chǔ)，各方逐步結(jié)成了正式的跨機(jī)構(gòu)合作伙伴關(guān)系與實(shí)體聯(lián)盟，通過收集隸屬各方的溫室氣體排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和政策措施、吸納公眾反饋，以及開展區(qū)域情況分析等方式來掌控行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)程。

合理劃分項(xiàng)目執(zhí)行權(quán)限

“紐約-紐瓦克-澤西市”大都會(huì)區(qū)域有22個(gè)縣，包含550多個(gè)社區(qū)，PCAP的執(zhí)行單位是這些地區(qū)地方政府。因此，了解當(dāng)?shù)卣攮h(huán)境、法律依據(jù)和政務(wù)動(dòng)態(tài)，對于科學(xué)制定針對不同社區(qū)的具體措施十分重要。

為了更有效地推進(jìn)PCAP，減少權(quán)力機(jī)關(guān)事務(wù)管轄職能重疊的情況，針對不同屬性的項(xiàng)目措施，PCAP將執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)限劃分為三個(gè)等級(jí)：第一個(gè)級(jí)別允許各機(jī)構(gòu)利用現(xiàn)有權(quán)力推進(jìn)行動(dòng)計(jì)劃；第二個(gè)級(jí)別則允許各機(jī)構(gòu)根據(jù)某些相互關(guān)聯(lián)的權(quán)限來推進(jìn)計(jì)劃；第三個(gè)級(jí)別需要額外的政府授權(quán)，即在獲得地方或州政府管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后方可推進(jìn)計(jì)劃。同時(shí)，隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中的發(fā)展問題及相關(guān)信息，也會(huì)對其進(jìn)行彈性調(diào)整。

長三角可借鑒經(jīng)驗(yàn)：逐步形成多主體、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境共治聯(lián)盟

習(xí)近平總書記在2023年11月30日召開的深入推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會(huì)中指出，長三角區(qū)域要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。為了推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)一體化，滬蘇浙兩省一市生態(tài)環(huán)境部門會(huì)同示范區(qū)執(zhí)委會(huì)聯(lián)合印發(fā)實(shí)施了《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》。當(dāng)前，長三角生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)到了必須直面跨域發(fā)展深層次問題[d1] 的階段，各級(jí)地方政府在環(huán)境治理政策制定與執(zhí)行力度、碳排放權(quán)分配方案目標(biāo)、生態(tài)保護(hù)發(fā)展規(guī)劃約束力度等方面存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、目標(biāo)差異大、利益分配難協(xié)調(diào)的問題。因此，在處理區(qū)域協(xié)調(diào)中的復(fù)雜利益訴求、制定發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行政策等方面，亟須開展深入研討，形成關(guān)鍵共識(shí)。

長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)規(guī)劃范圍、研究范圍及協(xié)調(diào)范圍 示意圖
圖片來源：上海市青浦區(qū)人民政府官網(wǎng)

高效落實(shí)區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)一目標(biāo)藍(lán)圖

雖然，當(dāng)前長三角地區(qū)現(xiàn)已圍繞生態(tài)環(huán)境共治制定了一系列協(xié)同政策和措施，但不同行政區(qū)和各級(jí)政府在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境實(shí)際合作方面仍需進(jìn)一步努力。

因此，可合理借鑒紐約城市群協(xié)同實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入分析長三角當(dāng)前面臨的生態(tài)治理問題及所需資金和政策支持、跨區(qū)域協(xié)調(diào)障礙等內(nèi)容，不但有助于提升長三角生態(tài)規(guī)劃的協(xié)同效應(yīng)，還能立足實(shí)際問題向上級(jí)政府提出切實(shí)需要的支持措施，確保統(tǒng)一目標(biāo)藍(lán)圖能夠高效實(shí)施。

有效建立區(qū)域共治的多主體聯(lián)盟

盡管紐約城市群在數(shù)據(jù)分析、碳減排預(yù)測以及科學(xué)設(shè)定溫室氣體減排目標(biāo)方面展開了多模型計(jì)算和多情景模型推演，以及大量數(shù)據(jù)分析，但總體來看還是基于傳統(tǒng)測算分析方法，并且長三角地區(qū)已經(jīng)針對重點(diǎn)區(qū)域開展了針對性的定量分析，因此這些經(jīng)驗(yàn)在長三角地區(qū)的應(yīng)用價(jià)值有限。作為全國雙碳領(lǐng)域首個(gè)跨省域重點(diǎn)功能片區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)水鄉(xiāng)客廳近零碳專項(xiàng)規(guī)劃》中專門設(shè)計(jì)了凍結(jié)、漸進(jìn)轉(zhuǎn)型、中速轉(zhuǎn)型、近零碳轉(zhuǎn)型、近零碳和碳中和等六個(gè)情景，并采用基于“供應(yīng)-需求雙向混合模型”的碳排放預(yù)測方法。

對長三角而言，當(dāng)前最迫切的是深度構(gòu)建多主體、跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境協(xié)作聯(lián)盟，切實(shí)加強(qiáng)不同行政層級(jí)、區(qū)劃之間的協(xié)同性，就區(qū)域生態(tài)環(huán)保方向和重點(diǎn)問題達(dá)成共識(shí)，加強(qiáng)跨區(qū)域合作專項(xiàng)規(guī)劃的制定，加快建立科學(xué)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，全面落實(shí)補(bǔ)償方式、資金、監(jiān)督管理等方面的高度共識(shí)和一致行動(dòng)。

切實(shí)推進(jìn)生態(tài)項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐探索

當(dāng)前長三角跨區(qū)域生態(tài)治理中，各利益相關(guān)方在成本與利益關(guān)系仍存在職責(zé)不明、權(quán)限不清等諸多協(xié)調(diào)難點(diǎn)。例如，在項(xiàng)目實(shí)施階段缺乏明確的牽頭單位、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和責(zé)任人，各方普遍認(rèn)為跨區(qū)域項(xiàng)目不是自己城市或部門的職責(zé)范圍，等等。

紐約城市群在PCAP中對項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)限進(jìn)行了清晰劃分，明確了各部門在項(xiàng)目推進(jìn)和監(jiān)督方面的職責(zé)，并廣泛征求意見。

長三角地區(qū)對此可加以借鑒，在明確行政權(quán)責(zé)劃分的基礎(chǔ)上，集中精力推動(dòng)跨區(qū)域項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)管。在整體規(guī)劃和愿景目標(biāo)的框架下，重點(diǎn)通過多方協(xié)調(diào)下的區(qū)域項(xiàng)目責(zé)任分工機(jī)制，及時(shí)推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)項(xiàng)目的開展。

（本文作者張靚系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所助理研究員，戴躍華系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所助理研究員，程啟源系上海社會(huì)科學(xué)院在讀碩士研究生。實(shí)習(xí)生普珺對本文亦有貢獻(xiàn)。）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地·華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。