數據是指任何以電子或者其他方式對信息的記錄。公共數據是指由國家機關和法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能或者提供公共服務的組織，在履行公共管理職責和提供公共服務過程中收集和產生的涉及公共利益的各類數據。

公共數據具有多源性、權威性、排他性、價值性、敏感性5個特征。從公共數據開發利用全生命周期看，公共數據涉及數據關聯主體（即數據產生者）、公共管理服務機構（即數據收集者、數據供給者、數源機構）、數據中心（即數據匯聚者）、數據主管機構（即數據統管者）、數據授權運營機構（即數據專業加工者）、數據專業服務機構、數據交易機構（即數據中介）、數據使用者等多個利益攸關方。

公共數據被各利益攸關方按照相關責任在不同環節分別持有，且所有持有數量規模及權責范圍也各不相同。

從數據供給側的角度看，公共數據源自數據關聯主體，卻由公共管理服務機構、數據中心和數據主管機構三類主體實際掌控著。這就需要重點理順各方權責關系，逐步構建“分而自治、協同共治”的數據治理格局，形成合規可靠的高質量公共數據服務保障體系。

數據關聯主體是數據產生者，涉及自然人、法人、非法人組織及其各類相關行為。根據公共管理服務的相關法律法規要求，數據關聯主體應該配合公共管理服務機構，在履職盡責過程中提供所需的最小必要數據，并按照相關流程加以核對驗證，確保數據真實、準確、有效。

公共管理服務機構是數據收集者，應當遵循必要、正當、合法的原則，按照法定權限、范圍、流程及標準規范收集所需數據，特別是利用數字技術將所收集數據有效管理起來，并從源頭辨別數據關聯主體，承擔數據分類分級等相關數據責任。

數據中心是數據匯聚者，按照各地、各行業相關法規賦予的職責，獲得本地區或本行業海量公共數據資源的歸集權、持有權及管轄權，事實上擁有了對該地區或該行業這批規模數據資源持有權和數據加工使用權。同時，要構建公共數據基礎設施及公共數據資源管理平臺。

數據主管機構是數據統管者，按照各地、各行業相關法規賦予的職責，獲得本地區、本行業海量公共數據資源的綜合統籌管理權，是代表本地區、本行業行使海量公共數據資源持有權、數據加工使用和數據產品經營權等綜合管理的機構，負責統籌規劃、綜合協調本地區、本行業的公共數據發展和管理工作，促進公共數據綜合治理和流通利用。

公共數據流通的形式可以是公共數據體制內循環共享，也可以是從供給側流向數據消費者。高效、安全、合規的公共數據流通需要相關數據主體各自承擔起監督、運維、管控等相應責任。

公共數據蘊含著巨大的經濟價值，應當推進公共數據向全社會更廣泛地開放。公共數據開放應當遵循分類分級、需求導向、安全可控的原則，在法律法規允許的范圍內最大限度地開發利用。

公共數據開發利用應當緊緊圍繞構建縱深分域數據要素市場運營體系的總體思路，打造“一座”（數據底座）、“兩場”（資源供給市場和產品流通市場）、“三域”（即內部管控域、中間加工域、外部流通域）、“四鏈”（即供給鏈、加工鏈、價值鏈和監管鏈）。

具體來說，要夯實安全厚實的數據底座，推動公共數據資源供給一級市場和公共數據產品服務流通二級市場的構建和發展。打造“內部管控域+中間加工域+外部流通域”三域縱深分域的數據流通多方協同治理體系。打造以合規可靠的供給鏈、合規信賴的加工鏈、合規倍增的價值鏈和合規溯源的監管鏈等四鏈有機組成的數據合規可信保障機制，統籌健全數據持有權、管理權、運營權、加工使用權及產品經營權等多維權限的權責設定、授權及監督體系，明晰數據提供方、匯聚方、運營方、開發方、使用方、監管方等各方權責，保障數據高效合規的流通利用，讓公共數據“供得出”“流得動”“用得好”“管得住”，發揮公共數據的社會效益，釋放公共數據的經濟價值。