【編者的話】

“在北京，看上海”，“澎湃下午茶/京滬之間”系列研討正式啟動。

5月17日，歷史學者蕭冬連、國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉云中、北京師范大學經濟與資源管理研究院經濟學副教授范世濤與中國經濟體制改革研究會科研部主任南儲鑫四位學者，來到了澎湃新聞北京辦公室，“從歷史視角看中國經濟轉型”，暢談“城市的復興：作為經濟體制改革原型之一的上海”“區域戰略演變中的上海”“試點與引領：全面深化改革的上海探索”。

出發去北京之前，我們還邀請了上海市委改革辦、上海發展戰略研究所、上海社科院、復旦大學的同志，詳細討論了“京滬之間”研討的形式、節奏和議題。

我們計劃，2024年下半年，每月在京滬之間展開一場下午茶，圍繞人口、金融、財政、科技、數據和土地等重大議題，解析中央政策，探討上海思路。

以下為范世濤演講精要。

北京師范大學經濟與資源管理研究院經濟學副教授范世濤認為，上海是中國城市復興的原型城市。其生活方式和文化傳統有它難以替代的優勢，可以在市場化、法治化和國際化為導向的改革開放中發揮更大更重的作用。澎湃新聞記者 權義 圖

改造、振興上海不僅是上海市的大事，也是關系我國四個現代化建設的大事，國家應該給予上海必要的支持，各地區和各有關部門也要積極給予支援和幫助。今后考核上海的經濟工作，要把上海對全國四個現代化建設的貢獻作為評定上海工作的主要標準，因此應把“國民生產總值”作為首要指標。上海市要切實貫徹執行黨的十二屆三中全會關于經濟體制改革的決定，積極進行城市經濟體制的全面改革，努力為我國的四個現代化建設作出新的貢獻。

一九八五年二月八日，國務院正式通知批轉《關于上海經濟發展戰略的匯報提綱》

謝謝澎湃新聞邀請，能夠有機會和各位專家一起聊聊上海。

我主要想講兩個概念，一個是生產性城市，另一個是經濟中心。這兩組概念塑造了上海在新中國的兩次大轉型。 

第一個大轉型是，新中國成立之后，上海，一個半殖民地半封建的消費性城市，怎么辦？怎么改造，讓上海變得更好？變成社會主義生產性城市，也就是工業城市。到了1960年代后期，無產階級或者工人階級的地位空前提高，上海從“魔都”，或者遠東金融貿易中心，變成了生產性中心。計劃經濟時期，上海品牌代表質量。我在（老家河北）村子里就聽人說，我這個是地道的上海貨。“上海貨”表示品質。

我想重點討論的是第二個轉型，也是上海當前的核心議題，和上海密切聯系在一起，就是城市的復興。 

城市作為一個概念，是和以行政指令相對的概念引入的。上海發揮了思想原型的作用，而且在整個1980年代，已經是擴散到無所不在，出現了大量的城市試點。

從上海調查到作為經濟中心的城市網絡

1980年，國務院財政經濟委員會的上海調查，提出來的一個政策思想就是，怎么突破行政指令為中心的計劃經濟體制，建立以經濟作為中心的城市網絡，一個統一的全國市場體系。針對上海的發展問題，國務院發展研究中心、國家計委和上海市政府共同制定了振興改造上海的戰略文件——《上海經濟體制改革情況和有待研究的幾個問題》。

調查組指出，幾個原則性的問題需要認真研究：第一，體制改革，從分配入手好還是從流通入手好？第二，上交利潤制度能否改為征收累進所得稅？第三，擴大企業自主權不能僅僅限制利潤分成，還必須擴大產銷計劃、勞動工資。第四，可否在全國建立若干個經濟中心？第五，要加強對市場調節的指導，避免生產建設出現新的盲目性。

談論上海的兩個大轉型，就一定要提到經濟學家薛暮橋。薛暮橋出生地無錫在民國時期的綽號是“小上海”。薛暮橋年輕時是滬杭鐵路上的火車站長，經常跑上海總部。1920年代軍閥混戰，鐵路要運兵，又不給錢，有時被軍官用槍敲著腦殼加班：“站長，你的腦殼還要不要？”于是他投身革命，又在陳翰笙先生指導下成為上海左翼經濟學家的代表人物。1949年政務院財政經濟委員會（簡稱“中財委”）成立，薛暮橋是委員兼秘書長、私營企業局局長，上海是全國私營企業最集中的城市。所以薛暮橋生于“小上海”，又成為老上海，接著參與領導上海的第一次大轉型。

1978年，薛暮橋作為國家計委的顧問，兼經濟研究所負責人回到家鄉無錫調查。當時國家計委要求社隊工業要納入國家計劃，也就是社隊工業人財物產供銷要納入到計委的指令性計劃盤子里面來。他一回到無錫馬上就發現了問題。無錫社隊工業的市場、材料都和上海有關，現在要轉個彎，從南京的江蘇省計劃盤子里要到材料、渠道，才能夠發展下去，這樣社隊工業是受不了的。薛暮橋意識到，通過強制性的行政計劃指令扭曲商業或者是經濟的橫向活動，這樣是行不通的。他當時就給國家計委、江蘇省和無錫出了個主意，既有的銷售和物資供應渠道都不變，但是把既有的生產和銷售計劃報到省里邊，就算納入計劃。 

中共十一屆三中全會決定改革經濟管理體制之后，1979年3月國務院財政經濟委員會成立，這是一個研究制定財經方針政策和決定財經工作中的大事的決策機關，有4個調查組（編者注：第一組，張勁夫、房維中、薛暮橋、廖季立負責，張勁夫調安徽后由薛暮橋實際負責，承擔經濟體制改革問題研究; 第二組，馬洪、孫友余負責，承擔經濟結構問題研究; 第三組，汪道涵負責，承擔關于引進技術、設備和資金同改造現有企業相結合的問題研究; 第四組，于光遠負責，承擔經濟理論方法研究）。

4個調查組在世界范圍內和全國范圍內進行了大規模經濟調查，既包括理論概念，也包括各個國家的經濟運行體制和企業的管理。與城市的興起關系最密切的是薛暮橋。他和馬洪率領中國工商行政管理代表團訪問了美國，學習怎么樣管理經濟。出訪路線是先到東京，又去巴黎，在美國東、中、西部都做了實地訪問，返程好像經過了香港。薛暮橋看到了西方的城市樣子，給女兒寫的家書說，他看到汽車在頭上走，也就是立交橋；看到城市里有超市，里面沒有幾個人，而過去我們的社會主義商店有很多售貨員，與顧客中間隔著一個很大的柜臺，售貨員對顧客的態度非常糟糕。訪問團回國之后，體制組的負責人張勁夫調任安徽，擔任第一書記。體制組的實際負責人，變成了薛暮橋。 

薛暮橋回國之后，帶領國務院財經委員會體制組到上海調查，看中國最大的城市怎么改革。他在上海本地做報告，回到北京又報告，都高度評價上海一年來在經濟體制改革中取得的成就，認為上海起步早，辦法多，走在全國的前面，代表了經濟體制改革前進的方向。在調查研究中，薛暮橋對四個方面最感興趣：開辟多種流通渠道，充分發揮市場調節作用；沖破不同所有制的界線，實行聯營、合營；沖破行政區域界線，開展“補償貿易”、合資經營等技術經濟協作；以工業局為單位進行行業性財政體制改革試點，并采用新的經濟措施較妥善地解決企業間苦樂不均的矛盾。

薛暮橋作為體制組的實際負責人，以上海調查形成的意見提交給全國長期計劃座談會和新成立的中央財經領導小組。他說從經濟體制改革需要研究的一個基本問題，就是按照行政辦法管理經濟，削弱了城市與其他地區的經濟聯系，可以考慮以城市為主體，建立起若干個經濟中心，把周圍相連的中小城市和廣大農村根據經濟需要聯系起來，把現在的方格式的半封閉經濟，改革成為由經濟中心相互連接的網絡結構的靈活的經濟有機體。

他認為，要想出一條新路子來，按照社會化大生產客觀經濟規律的辦法，改組經濟結構和經濟體制。他說許多同志提出恢復歷史上形成的經濟中心，上海是東南地區的經濟中心，聯系全國；天津是華北的經濟中心，聯系到西北和東北；廣州是華南的經濟中心；重慶是西南的經濟中心，還有漢口、西安，等等。這些經濟中心可以相互交錯。經濟中心主要是貿易中心，也可以組織生產。薛暮橋的報告是中央財經領導小組第一次會議的文件。

但是，沒有總體設計，單獨解決問題，整個體制沒有改，也改不動，怎么辦？薛暮橋向中央財經領導小組匯報時，說體制改革要有整體設計，協調各部門的改革計劃，在共同研究中改，也就是說，從試點、零零星星的各部門做，要在試點的基礎上共同研究中改、大改方案。他建議成立一個體制改革委員會，以現在的辦公室為核心，充實擴大吸收有關部門派人參加。最后決定是，體制改革由中央財經領導小組抓起來，體改小組原來的4個組中的3個組都不要了，只留下體制小組，而體制小組是擴大成為中央財經領導小組的體制改革辦公室，這就是國務院體改辦。關于經濟中心，中央財經領導小組決定可以試驗，搞幾個點。就這樣，中央財經領導小組正式召開的第一次討論經濟體制改革的會議上，薛暮橋不僅僅以國務院財經委體制組名義，把上海調查形成的“經濟中心”思想正式提出來，還產生了推進機制。一個是機構上，第一步先設立國務院體制改革辦公室，第二步成立國家體改委；另一個可以開展城市試點。

薛暮橋在上海調查后形成的以經濟中心代替行政協調的改革思路被中央接受后，在一系列中央文件中正式確立下來。如1981年《政府工作報告》提出，以大中城市為依托，形成各類經濟中心組織合理的經濟網絡。再比如，中共十二屆三中全會特別強調，加快以城市為重點的經濟體制改革步伐。這樣改革設想變成中央政策

以經濟中心概念為基礎的城市復興實踐，主要沿著三個方向展開。

首先是城鄉管理體制，或市管縣的問題。原來地區是專門負責農村事務的一個行政層級。1982年開始改革地區體制，實行市管縣體制改革的試點。過去農村是農村，城市是城市，合作社不可以進城，商業不能夠下鄉，而講經濟中心的概念，通過市管縣體制，農村和城市之間的蔬菜糧食水果等產品和勞動力交流密切，通過市管縣改革，城鄉關系比過去要密切多了。市管縣試點范圍不斷擴大，地級行政權能弱化或撤銷，減少了城鄉之間溝通交流障礙。到1990年代大部分城市都采用了市管縣的體制。

其次是城市改革試點。城市作為經濟中心的理念旨在替代原來的行政指令系統。這是一種經濟改革思想。而經濟改革推進和整體協調工作的對應部門原來是國務院體改辦，后來是國家經濟體制改革委員會。所以體改辦和體改委成立后就搞城市綜合改革試點。最早試點的是兩個中等城市湖北沙市和江蘇常州。這兩個試點其實都不是本地自己決定試點方案，而是薛暮橋領導的國務院經濟研究中心和實際負責的國務院體改辦派出人員協助，共同把經濟中心的思想貫徹到試點城市綜合改革方案中。沙市和常州是中等城市，而城市協調里稍大一點的企業碰到的壓力往往來頭很大，背后都有中央對應部門。在這個方面沙市和常州提供的經驗就不足以指導大城市。這個時候中央選擇重慶試點。為什么選擇重慶？薛暮橋1980年的上海調查報告里就提出來過，重慶可以作為西南的經濟中心。而且重慶三線企業密集，直屬中央部委的軍工企業很多，縱向的指令性計劃影響非常大，選這樣的城市才能為全國城市大中型城市改革提供豐富經驗。重慶市試點方案同樣也不是重慶市自己搞的，是由國務院或者中央財經領導小組統一安排，派出來的力量來做的。四川省并不能夠協調這件事情。

1984年召開城市試點工作座談會，試點步伐明顯加快，城市綜合改革試點推到了武漢、沈陽、南京、大連這些比較大的城市。1984年10月，國務院同意國家計劃委員會、國家經濟體制改革委員會《關于對一些城市要求在國家計劃中單列戶頭處理意見的報告》。1987年，試點實際上已經擴大到了72個城市，基本覆蓋了除了京、津、滬三個直轄市之外的主要城市。 

上海在全國的地位的確立

城市復興第三個改革方向是上海經濟區規劃。

在中等城市、大城市之上，還有三個直轄市。這是城市理念復興真正的重頭戲。薛暮橋提出城市作為經濟中心的改革思路，代替縱向的行政指令協調經濟是以上海為原型的。怎樣做呢？除了市管縣、中等城市和大城市試點，1981年，國務院還提出來一個口號，要全國學上海，各行各業學上海，但到了1982年就不行了。為什么？黨的十二大公布社會主義現代化分兩步走，2000年要實現人均收入、生產總值翻兩番。全國人民都歡欣鼓舞。省市自治區和中央部門紛紛開展大討論：“全國翻兩番，我們怎么辦？”可是上海的經濟增長率是全國倒數第一。這和前一次轉型形成的經濟結構有關。以生產資料部門作為強項的老工業基地怎么辦？中國要進行調整和改革，恰好是壓縮生產資料部門或重工業，農業和輕工業被置于更高地位。在這種條件下，國家計劃投資不允許生產資料部門，尤其是鋼鐵石油這些行業，像以前那樣高速增長。而且壓縮投資出現重工業部門產品的積壓和過剩，這是上海在1981、1982年增速低的原因。

全國翻兩番，上海怎么辦？上海的壓力就非常大。上海把到2000年的遠景規劃給薛暮橋看了。薛老馬上提交給中央財經領導小組，指出來局限在上海本地做規劃不行，只有中央或國家層面才能解決恢復和建立經濟中心的問題。這樣，1982年12月22日，國務院發出《關于成立上海經濟區規劃辦公室和山西能源基地規劃辦公室的通知》。其中上海經濟區規劃辦公室的核心思想就是，上海不能僅僅局限于上海本地資源做規劃，而是要放到全國的高度，至少要把長三角納入進來。所以國務院成立一個辦公室，突破上海局限于行政區劃限制下的本地發展思想。

在經過認真研究后，中央財經領導小組1984年專門聽取了汪道涵、陳國棟的匯報。8月國務院委托國務委員宋平組織調研組到上海，幫助研究擬訂上海經濟發展戰略。薛暮橋在調查組召開的上海經濟發展戰略戰役研討會上致辭，說35年來上海的發展戰略是否完全正確？他提的問題很尖銳。1952年薛暮橋以中國國際貿易促進會編的《三年來中國經濟的偉大勝利》里說，我們已經把上海從半殖民地半封建的消費性城市，變成了新民主主義的生產性城市。在32年后，他上來就問：這樣做對不對？他反思了過去，說上海無論在國際還是國內的地位都大大降落了。而民國時期的中等城市香港，已經變成遠東主要的金融中心、貿易中心。他說，上海的戰略應該是對外開放、對內開放，面向世界市場，面向國內各地，并為此進行規模宏大的建設。具體來說，要外擴內聯，要在亞太地區有較高地位，地區之間要相互支援，要做好發展戰略規劃，要協調過去條條體制造成的矛盾，組織協調監督企業完成任務，遵守國家法令、政策法令，特別要發展第三產業，為吸收外資創造條件。這實際上是1980年上海調查提出發展經濟中心來改革經濟體制的報告后，沿著同樣的思路專門針對上海發展戰略的意見。

調查組關于上海經濟發展戰略的匯報提綱是薛暮橋在國務院經濟研究中心的同事執筆起草的。1985年2月8日，國務院正式通知批轉《關于上海經濟發展戰略的匯報提綱》。代擬國務院對提綱批語的是薛暮橋的部下徐雪寒和吳敬璉。批語說，上海在我國經濟建設中占有舉足輕重的地位。它是我國最重要的工業基地之一，也是全國最大的港口、貿易中心、科技中心和重要的金融中心、信息中心。解放以來，上海在許多方面為促進全國經濟的發展作出了很大的貢獻。在新的歷史條件下，上海的發展要走改造、振興的新路子，充分發揮中心城市多功能的作用，使上海成為全國四個現代化建設的開路先鋒。上海市要充分利用對內對外開放的有利條件，發揮優勢，引進和采用先進技術，改造傳統工業，開拓新興工業，發展第三產業，逐步改善基礎設施和投資環境，要在一九九○年以前盡快轉上良性循環，力爭到本世紀末把上海建設成為開放型、多功能、產業結構合理、科學技術先進、具有高度文明的社會主義現代化城市。所以，上海作為直轄市和特大型城市的代表，在1985年由中央確立了其地位和發展方向。

上海要更法治化，更國際化，更加開放

現在溫習這段從國務院財經委上海調查到上海發展戰略地位確立的歷史，有其學術和歷史意義。上海過去很少被視為改革先鋒。每次講到改革的時候，總是會提到深圳或經濟特區，“要殺出一條血路”。這并沒有錯。但是，上海確實對城市的復興，扮演了原型和改革思考基點的作用。揭示這一點有助于提高上海進一步深化改革開放的自覺性。不僅如此，上海兩次大轉型，不僅僅對理解上海，對理解整個1980年代，乃至理解中國經濟體制改革的思想淵源、脈絡，也是有幫助的。 

除了歷史意義，對當前來說，在認識行政和經濟，或者是和市場之間的關系的時候，上海的定位其實和當年的定位有相似性。也就是說，上海這座城市，作為經濟中心，要如何突破以既有的行政指令為中心這樣一個體制？以行政指令來協調城市事務，首先受到行政區劃和行政層級的限制；而且城市發展面臨人事或者政府周期等因素帶來的政策不穩定性，怎么約束和限制這種行政不確定性帶來的發展不確定性？我覺得中央已經給出來方向，就是法治化和國際化。1984年薛暮橋已經說，上海的定位要放眼亞太地區，要站到亞太地區較高的位置。這就不是上海本地的行政區劃和行政層級所能達到的。必須放寬眼界，放在世界的高度來理解上海發展。去年我去上海參加一場婚禮，旁邊兩位朋友都是香港人。我問跟香港相比，在上海生活感覺怎樣？他們回答說上海很好，比香港感覺還舒服、還方便。我覺得很驚訝，說香港也很舒服、很方便啊？他們說，那不一樣。從他們的感受說，上海已經對香港人有吸引力。這是一個巨大的進步。可是也要看到上海變成全球性城市還有很長一段路要走。我有一次從上海回到北京感到很振奮，告訴我的老師，說感覺現在上海已經跟國際大都市沒有多大差別了。我的這位老師是經濟學家，他笑著說：“那還差得遠。比如說，人民幣是可以自由兌換的嗎？”我想上海的生活方式和文化傳統有它難以替代的優勢，在新一輪的改革中上海應該在國際化方面有更大、更重的角色，可以在國際化改革方面起到先鋒和中樞的作用。

市場和行政之間，過去有一點緊張的關系或者是替換的關系。現在中央更加強調法治化。法治當然不僅僅是經濟主體問題，也特別牽涉政府的行為在法律規則之下，這就要在政府職能轉變和法治環境的改善。

上海的發展規劃，不管是高質量發展，還是全面改革開放，恐怕都要考慮不僅僅是如何服從上級指令，而且要“先行先試”。首先在長三角，其次是全國，上海要有主動擔當意識。上海就是“龍頭”，不能夠把江蘇、安徽或者是浙江的事情，當成跟自己沒關系的事情。思維模式，要更加開放，既對內開放，又對外開放。