科學技術成為城市財政重點支出項目的趨勢愈加明顯。今年4月以來，各大城市紛紛公布2024年財政預算。澎湃研究所研究員發現，在一般公共支出普遍穩中有降的情況下，不少城市卻大幅提高了科學技術支出預算。

以2023年GDP超過萬億的26個城市為觀測對象，有21個城市2024年科技預算較2023年決算增長，4個城市下降，1個城市未公布數據（泉州）。

2024年，萬億城市打算怎么花錢？科技領域，城市投資有何重要趨勢？“國家之手”大投科創，有何隱憂？

澎湃研究所研究員收集、整理、分析了中國26個萬億城市2024年一般公共支出預算、科學技術支出預算和教育支出預算數據，試圖探究這些問題。

科技支出預算逆勢增長，中后段（萬億）城市或有后發優勢

總覽2024年萬億城市科技財政預算增速（表1），研究員發現科技支出預算同比增速普遍大幅快于一般公共支出預算。這意味著多數大城市有計劃在新年加大科學技術投入。

其中，增速排名前五的城市都比去年科技支出決算同比增長50%以上，前十城市增長20%以上。

在某地財政局只公開全市和市級數據的情況下，使用市級數據。本文皆由作者制表。

有四個城市科學技術預算減少，分別是南通、天津、深圳和福州。四個城市都給出了解釋說明。

南通財政局表示“主要是因疫情2022年科技類產業轉型資金1億元在2023年兌現，剔除該因素，實際增長4.9%”；深圳財政局解釋“下降主要是2023年安排一次性有關支出”；福州財政局說明“主要是安排補助縣區支出增加，相應減少市本級支出”；天津方面若轉化基數為2023年預算，增長率可轉負為正，財政局備注“主要是部分中央轉移支付未提前下達”。

增長較快的城市，除了財力雄厚的蘇州、上海，不乏萬億城市后起之秀。比如，剛剛躋身萬億城市的煙臺，2024年科技預算同比增長近一倍。寧波、東莞、佛山、濟南等，也屬于這類城市。后發型城市基數低，科技發展空間大，又有科技強市的經驗可供學習，因此論增長率，不少能沖到前面。

不過，參照2023年預決算數據，研究員發現個別城市預算完成率比較低，或許不能落實全部科技資源。

南京2023年科技支出決算僅完成預算的48%，煙臺、成都、鄭州、濟南完成率在八成左右，而根據半年報數據，佛山2023年上半年完成率僅有27%。

這說明個別市政府可能“有心無力”——“錢”已到位，但吸引科研項目和人才落地的能力有待提高。

研發、產業“兩手抓”，蘇州、合肥、武漢“猛攻”科創

中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室副主任席鵬輝告訴澎湃研究所研究員：“只要在財力可承受范圍，在確保基本支出活動（如三保支出）順利開展的情況下，地方政府擁有較大的制定科技財政預算的權限。因此，地方政府對不同事務的重視程度，基本反映在財政支出規模和結構上。”

通過統計2024年萬億城市科技支出預算值和支出強度（表2），研究員發現，總體來說，“有錢”的城市投入大。2023年GDP排名前三的北京、上海、深圳，在科技投入上也位列前三。

而蘇州、合肥、武漢三個“新一線”城市也把科技支出占一般公共支出預算比例拉到15%以上，重點突破科創領域。

在26個萬億城市中，北京、蘇州、合肥把科學技術支出作為最大公共支出項，這說明對這三個城市來說，發展科技有相當高的戰略地位。

而細看支出結構，發現這三個城市沖刺科技的策略也有相通之處——它們都是研發、產業“兩手抓”模式。

北京高校和科研院所眾多，研發實力強，基礎研究和應用研究占比達32%。同時，北京市經濟技術開發區拿走了將近一半北京市科技預算，該開發區主攻高新產業發展，同時承擔建設信創基地和示范區等國家戰略任務。

蘇州作為“蘇南模式”的代表之一，以“開發區和工業園區建設帶來的企業集中”為優勢，財政重投“技術研究與開發”，以促進科技成果轉化并支持企業科技自主創新。

但是，這一項目相比去年減少了一半左右。同時，今年蘇州“基礎研究”占總體科技預算的13%，而“基礎研究”去年并未納入市本級預算。因此，或許蘇州2024年的發展重點會放在爭取國家實驗室、建設大科學裝置等基礎研究研發投入上來。

合肥“其他科學技術支出”占將近八成的科技預算，但未見說明其中包含具體內容。根據《2021年政府收支分類科目》及其他城市的做法，研究員認為這一條款可能包括了部分政府引導基金。合肥作為“風投之城”，科創領域的政府引導基金規模在百億級別。相比2023年，2024年“其他科學技術”支出增長22%，合肥有望新年繼續產業投資的科創發展思路。

長遠之計在教育：滬杭等地教育支出超科技

值得一提的是，近九成萬億城市的一般公共支出預算中，科技支出的排序其實是在第二到第十四名（一共十六項一般公共支出）。

城市的發展階段、發展重點和公共服務水平供給存在差異，因此財政支出優先項不同。在財政限制下，地方最優先的支出項是“三保支出”，特別是在一些財力緊張的地區，這會顯得三保支出占比較大。

不過，科技支出在各一般公共支出項中排名相對靠后，或者投入強度相對較低，并不一定代表該市的整體科技投入就低。席鵬輝告訴澎湃研究所研究員，除了一般公共支出以外，地方政府對科技事業的投入還有其他經費來源。

顯性來源中，除了市本級支出外，還有來自各區縣財政、國有資本經營預算和政府性基金預算等資金。隱形來源中，一些地方國企在科技事業的支出也能反映地方政府意愿；還有稅式支出，比如一些針對科技事業方面的稅收優惠政策，其實質也是地方政府對科技事業的投入。

除此之外，科技投入還有一個重要的來源——教育支出。實際上，在科技以外，不少萬億城市排第一的一般公共支出是教育。

“教育科技不分家。理論上科技財政應該包括教育支出。比如高校的教育投入，很大部分就是科技投入。”席鵬輝說。

在科技投入競爭日漸激烈、科研成本扶搖直上的今天，投入教育或不失為一種“長遠之計”。在以教育為最大一般公共支出的城市中，上海、深圳等主攻高等教育，在高等教育的支出分別占教育總支出的71%和56%。有報道稱，大城市之間的科技競爭很大程度上體現為人才的競爭。

另外，杭州、廣州等“均勻”培養各類型人才的城市，它們的教育支出不集中在高等教育，而有相當的比例在職業教育和高中教育。這個支出模式體現了提高整體勞動力水平的發展思路，或可有效補充高級技工人才的缺失，并培養有科技認知的公民和消費者。

隱憂：債務、效益和擠壓？

地方政府加大科學技術的財政投入，不僅是響應國家加大科創力度和培育新質生產力的大政方針，更體現其對科技創新發展的決心，但是，科學技術財政投入快速發展也帶來了挑戰和隱憂。

席鵬輝告訴研究員現在財政管理中最大的問題是效益問題。杜絕“重投入輕效益”，一些項目應做好可行性研究分析，不能盲目擴張。

由于科技創新存在較大的不確定性和風險，絕大多數的創新活動是以失敗告終的。且科技創新存在規模壁壘，不是零星的小額的投入就能夠實現創新產出。

因此，席鵬輝建議，在財政支出策略上，應充分發揮好財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用，推動金融資源和社會資本更多投向科技創新，促進各類創新資源向企業聚集。

不過，席鵬輝認為科技預算擴張不會惡化地方債務問題。“絕大多數地方債務并不形成于科技支出。中國地方政府債務包括一般債和專項債，一般債用于無收益的公益性項目，專項債用于存在收益且收益能夠覆蓋成本的項目，而專項債領域中，只有極少部分涉及科學技術項目。”席鵬輝說。

此外，澎湃研究所研究員還注意到科技支出結構的問題。當前專項類、技術轉化類、引導基金類的支出預算增長速度不少在20%以上，高于科學技術支出總體的增長率。此消彼長，社會科學、科普事業和公益經費可能受到相應的擠壓。

（實習生毛瀟銳對本文亦有貢獻）

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